首页
论文
视频
电子书
法规
案例
 您现在的位置:首页>>>论文>>正文
食品安全风险评估组织之重构(二)
戚建刚 
上传时间:2015-3-20
浏览次数:
字体大小:
 

[关键字]:食品安全 风险评估 组织重构

[正 文]

      四、重构食品安全风险评估组织治理结构之总体思路
  根据上述基本原则,重构食品安全风险评估组织治理结构的关键是要求国家行政机关,特别卫生与计划生育委员会转变职能,将作为科学事业的风险评估与作为政策与价值判断事业的风险规制加以区分,分别独立地实现自身的价值。“除非我们认识到政府在健康与环境风险管理领域的真正职责,否则我们会继续浪费本已稀缺的资源却无法追求最优的降低风险的方案。”行政机关应当集中精力履行食品安全风险规制职能,而评估食品安全风险的职能则交由独立的科学机构去完成,也是就所谓的“上帝的归上帝,恺撒的归恺撒”。通过转变国家行政机关的职能,治理结构的外在面相将呈现新的面貌,专家委员会与国家行政机关以及其他组织之间的关系也将得以重塑。同时,需要对专家委员会及其构成要素“充权”,通过法律赋予其独立、客观和卓越的从事食品安全风险评估所必需的职能;当然,也需要将专家委员会从幕后推向前台,让其直接面对社会公众。由此,治理结构的内在向度也将得以革新。
  (一)专家委员会与行政机关关系之重新安排
  独立性原则要求专家委员会不再依附于国家行政机关,特别是卫生和计划生育委员会;卓越的科学性原则要求专家委员会与国家行政机关之间开展高效合作,充分利用行政机关所掌握的信息、技术、数据和人力资源,节约制度运作成本。为此,行政法需要做出下列制度安排。
  1.明确专家委员会作为行政主体的法律身份
  对于专家委员会的法律身份,《食品安全法》虽然没有做出明确规定,但该法第13条第一款规定,国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估,同时,第二款又规定国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作,成立专家委员会进行食品安全风险评估。而原卫生部制定的《实施办法》却将专家委员会作为其管理对象来对待,致使专家委员会依附于卫生和计划生育委员会(原卫生部)。例如,该《实施办法》第20条规定,卫生和计划生育委员会(原卫生部)向专家委员会下达风险评估任务。第21条第一款规定,卫生和计划生育委员会(原卫生部)组建管理专家委员会。第四款规定,卫生和计划生育委员会(原卫生部)定期对专家委员会的工作进行评价,根据工作需要调整其组成人员。卫生和计划生育委员会(原卫生部)等部门制定的《试行》也将专家委员会作为管理对象来对待。虽然《章程》第2条第1句规定,专家委员会由卫生和计划生育委员会(原卫生部)负责组建和管理,但第2句随即又规定,专家委员会受卫生和计划生育委员会(原卫生部)委托独立开展食品安全风险评估工作。而第26条则规定,专家委员会的工作经费由卫生和计划生育委员会(原卫生部)申请专项财政经费保障。简要分析这些法律规范的规定,可以发现对于专家委员会的法律身份,立法者其实持矛盾和模糊态度。一方面,根据《食品安全法》第13条第一款的规定,专家委员会属于行使风险评估的组织。从行政法上而言,可以将其视为法律规范授权组织。但另一方面,《食品安全法》及原卫生部的规章又规定由卫生和计划生育委员会(原卫生部)负责和管理专家委员会,经费也由卫生和计划生育委员会(原卫生部)负责。从行政法上而言,专家委员会却属于卫生和计划生育委员会(原卫生部)的内设机构。可是,《章程》又规定专家委员会受卫生和计划生育委员会(原卫生部)委托独立开展风险评估工作。这表明,专家委员会具有独立的法律人格。
  笔者认为,立法者出现这种模棱两可态度的根源在于对行政机关职能定位不清楚,以及对专家委员会功能认识存在偏差。通过前文对专家委员会属性的解析,我们认为从行政法上而言,专家委员会的法律身份属于行政主体,并且是一种特殊类型的行政主体,即依据国家法律规范的授权而行使特定行政职权和职责的非国家行政机关组织。当专家委员会在行使法律规范所授予的行政职权和职责时,是行政主体,具有与国家行政机关基本相同的法律地位。专家委员会有权以自己的名义行使法律规范所授予的职权和职责,并由其本身就行使所授职权和职责的行为对外承担法律责任,比如,作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。此外,专家委员会是具有法人地位的社会团体或事业单位,其本身也具有对外承担法律责任的能力。
  2.重新定位专家委员会与行政机关之间的关系
  明确专家委员会的行政主体身份是重新定位它与国家行政机关的关系之前提。如果从整个国家食品安全风险规制的行政组织体系来考察,那么它与其他国家行政机关的关系可以作如下几类区分:
  (1)与国务院食品安全委员会之间的关系。国务院食品安全委员会是我国食品安全工作的高层次议事协调机构,专家委员会应当属于该机构的成员,享有与卫生和计划生育委员会等其他成员相同的法律地位。
  (2)与卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局等国务院部门之间的关系。专家委员会与卫生和计划生育委员会等国务院部门的关系主要是两种形态。第一种形态是协助与合作关系。根据《国务院机构改革和职能转变方案》的规定,国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责都整合到新组建国家食品药品监督管理总局。然而根据《食品安全法》等法律规范的规定,国务院农业行政、质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理等部门都负责不同领域和环节的食品安全风险规制工作,比如,上述部门都承担对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素监测职能。又如,原卫生部建立食品安全风险检测数据库和部门间食品安全风险监测数据交换平台,收集汇总各地、各部门的监测数据与有关信息职能等。这就意味着,新组建国家食品药品监督管理总局承继了《食品安全法》所规定的上述行政机关的职责。显然,国家食品药品监督管理总局承担的食品安全风险监测职能为专家委员会有效开展食品安全风险评估提供了强大的信息和数据来源。如果专家委员会依法对某一食品安全风险进行评估时,此时,它们之间就是协助与合作关系。国家食品药品监督管理总局需要将自身所收集的食品安全风险信息及时传送给专家委员会。当然,专家委员会也有权建立自身的食品安全风险数据库,与国务院部门的相关数据联网。显然,这样一种合作与协助关系需要通过法律的形式来加以规范化,它是确保专家委员会的活动具有卓越的科学性的重要保证。第二种形态是委托和被委托的关系。当国务院部门如农业部和国家食品药品监督管理总局,需要对某一食品安全风险进行评估时,它们就应当委托专家委员会来进行。此时,它们之间就属于委托和被委托的关系。专家委员会是受托组织,国务院各部门是委托组织。专家委员会以委托的行政机关的名义进行风险评估,且由委托行政机关对其行为承担法律责任。专家委员会与委托的行政机关之间的权利和义务可以通过行政契约的方式加以详细规定。
  (3)与地方人民政府以及地方各职能部门的关系。专家委员会与地方人民政府以及地方各职能部门的关系类似于国务院部门的关系,不再赘述。需要重点分析的是,专家委员会与国家行政机关之间的协助和合作关系的平台形式。对此,笔者建议成立食品安全风险评估咨询平台来实施合作。咨询平台是专家委员会与国家行政机关之间开展合作的关键性制度之一,以实现两者之间的食品安全风险信息和数据的共享。对于咨询平台的各项具体制度,比如,成员构成、出席会议规则、独立性、保密性、透明性、秘书、会议的召集、议程、法定人数与投票、对争议的评估结果的处理程序、书面程序、解释与会议所使用的语言、工作小组、会议记录和文件的发送以及补助等,则需要以法律规范的形式作出规定。
  (二)专家委员会与行政机关以外的主体关系之重新安排
  卓越的科学性原则同样需要重新调整专家委员会与国家行政机关以外的主体之间的关系,同时还需要建立新的法律关系,特别是设计广泛和有效的支撑专家委员会开展风险评估工作的网络体系,或者各类合作性制度。此类制度类似于专家委员会安放在全国各地的手足或耳目,帮助其快速和高质量地实施风险评估。对此,现行法律规范规定相当欠缺。
  1.调整专家委员会与风险评估中心之间的关系
  对于风险评估中心的法律地位,《食品安全法》没有做出规定。在实践中,风险评估中心实行理事会决策体制,受国家行政机关领导。而原卫生部的规章《试行》以及《实施办法》,一方面,规定由原卫生部(卫生和计划生育委员会)来确立风险评估中心;另一方面,又规定风险评估中心开展与风险评估相关工作接受专家委员会的委托和指导。笔者认为,当前的法律规范与实践将风险评估中心与专家委员会的关系人为复杂化了。对此,需要正本清源,从风险评估中心的功能出发来重新定位它们之间的关系。由于风险评估中心属于专家委员会的技术支撑机构,是为专家委员会进行风险评估提供信息、数据和技术上的支持。由此,风险评估中心应当属于专家委员会的一个内设机构,是专家委员会的构成要素之一,而不应当隶属于国家行政机关。
  2.建立食品安全风险评估利害关系主体协商平台
  食品安全风险评估利害关系主体是指受专家委员会的风险评估工作直接或间接影响的个体或团体。比如,消费者团体、非政府组织、市场运营商,食品制造商,分销商或加工者、科学专业人士以及社会公众代表等。该协商平台是专家委员会与分布在全国各地的各类利害关系主体进行合作的主要制度安排。虽然不同的利害关系人之间会出现利益冲突现象,但就食品安全风险评估而言,它们之间依然存在利益的交汇点。从制度和行为经济学的角度看,建立这样的协商平台能降低交易成本,对相同但分散利益将产生一种“组织化”的刺激。由此,协商平台的建立并不需要过多的公共财政开支。恰恰相反,借助于协商平台,专家委员会可以有效汇集这些分散的主体所掌握着的大量的食品安全风险信息和数据,从而促进专家委员会的风险评估工作,提高其工作绩效。同时,专家委员会也需要咨询利害关系人来完善自身的评估工作,以便提升风险评估活动的可接受性。对于该协商平台的具体制度,比如,它的职责与任务、平台的构成、平台成员的产生方式、平台的主席、平台的会议制度与工作方法和工作经费等内容,同样需要通过法律规范的形式来做出规定。
  3.建立食品安全风险评估各类网络联络点
  网络联络点可以视为是咨询平台的有机组成部分,因为咨询平台的成员是借助于网络联络点来开展具体任务。它的主要角色是就与食品安全风险评估相关的科学合作和交流事项来支持咨询平台的工作,从而支撑专家委员会的工作。网络联络点可以设在全国的各类研究机构、大学、食品生产和经营企业、医院、乡镇和村的卫生所等,由此,它触角延伸到非常广泛的领域。对于网络联络点与咨询平台以及专家委员会之间开展合作的制度,比如,成员构成、主要使命、经费来源、会议制度等,也需要通过法律规范的形式来加以明确。
  (三)专家委员会及其构成要素之“充权”
  卓越的科学性原则、独立性原则以及透明性原则要求专家委员会及其构成要素不再处于“失权”状态,而要对其“充权”,即要赋予其必要的职权,也要规定相应的职责,从而克服“科学赤字”状态。对此,笔者选择重要的职权或职责,分述如下。
  1.专家委员会应当履行主动实施风险评估的职能
  对于专家委员会是否有权主动实施风险评估,《食品安全法》并没有做出限制性的规定。然而,原卫生部的《试行》以及《实施办法》都规定专家委员会只能依据卫生和计划生育委员会(原卫生部)的指令来进行风险评估。换言之,专家委员会只能被动接受风险评估的任务。它既无权根据自身所掌握的食品安全风险信息和数据,主动对某一食品安全风险实施评估,也无权接受公民、法人和其他组织的申请来对某一食品安全风险加以评估。笔者认为,由于原卫生部规章的这一规定是导致专家委员会依附于国家行政机关的主要原因,既与独立性原则直接背离,也与卓越的科学性原则要求不相匹配,甚至存在违反上位法的嫌疑。由此,亟须改变原卫生部的这一规定。对此,法律规范可以做出这样规定,专家委员会可以依据职权实施食品安全风险评估,也可以依卫生和计划生育委员会等国家行政机关的委托实施食品安全风险评估,还可以依公民、法人和其他组织的申请实施食品安全风险评估。此外,从食品贸易全球化背景来看,专家委员会还可以依国际组织和外国政府的委托实施食品安全风险评估。
  2.专家委员会应当履行直接向国家行政机关通报以及向社会公布食品安全风险评估科学结论的职能
  对于专家委员会能否享有此项职能,《食品安全法》也没有做出限制性的规定。然而,原卫生部的《试行》以及《实施办法》都规定专家委员会只能将风险评估的结果和报告向卫生和计划生育委员会(原卫生部)上报,无权自行公开。笔者认为,原卫生部的这一规定,有违科学客观性要求。既然专家委员会从事的是科学活动,除法律规范规定需要保密之外,理应将评估结果直接向社会公布。笔者认为,专家委员会无论实施何种类型的风险评估,除了依法需要保密之外,它都有权直接向国家行政机关通报并向社会公众公布。对于这项职权,有人或许会提出质疑,国家行政机关不是公共利益的代表吗?专家委员会做出的风险评估结论,难道行政机关会隐瞒?为何依然需要向社会公众公布,这难道不会引发社会公众的恐慌?笔者认为,该观点可能忽略了这样一个事实,“即对科学可靠性的认识会随着不同主体视角差异而改变。对科学可靠性的认识通常还部分取决于决策者想要达到的政策目的。因为政策目的是为了保护消费者信心,而不是公共健康,所以政府就试图搜集并宣布令人安心的科学证据,同时隐瞒与其乐观言辞相反的证据,并故意低毁那些承认风险存在的科学家,尤其是那些试图使公众意识到风险的科学家。”而保证科学可靠性,最有效的方法之一就是确保公开科学所有的不确定性。至于所担心的引发社会公众恐慌问题,则可以通过食品安全风险交流来解决。
  3.专家委员会应当履行遴选高水平的科学专家的职能
  依据原卫生部《实施办法》第21条的规定,卫生和计划生育委员会(原卫生部)不仅遴选专家委员会的委员,而且还管理、评价和调整专家委员会的成员。而依据《章程》第17条的规定,卫生和计划生育委员会(原卫生部)有权终止委员资格。从这些条款的规定中不难发现,卫生和计划生育委员会(原卫生部)其实掌控着专家委员会委员的人事任免权。笔者认为,这将不可避免地导致专家委员会依附于卫生和计划生育委员会(原卫生部)的消极后果,也难以保证专家委员会能够做出高质量的风险评估结论。从卓越的科学性和独立性原则出发,专家委员会应当通过设计公正和科学的遴选制度来选聘高水平的科学专家。该制度至少包括四个环节:一是适格候选人的评价标准。对此《章程》第13条规定了三项标准。笔者认为,这三项标准尚未完整,还需要添加上两项标准:即具有跨学科的、从事与食品安全风险评估专家委员会的职责所涵盖的区域相关的一个或多个领域内具有公认的科学上的卓越性,最好是国际化背景的专业经验;以及具有娴熟的食品安全风险评估信息的沟通技巧。二是遴选程序。对此现行法律规范没有明确规定。笔者认为,它应当包括五个阶段:①专家委员会运用多种媒体和新闻手段,向全国范围内发布遴选委员公告。它可以发布《关于申请国家食品安全风险评估专家的函》,从职称、经验、业务能力、年龄、学术水平、评议水平等方面详细规定委员的申请条件。此外,在保证国家安全的前提下,可以考虑引进其他国籍、学术水平较高的国际专家。②专家委员会组织专家对申请人申请的有效性进行形式上审查。③专家委员会组织专家对适格的候选人进行实质上的评价。在这个过程中需要注意保证委员构成的均衡和合理。④确定最佳候选人的人围名单。⑤从入围名单中任命候选人。三是委员的更新程序。对此,《章程》第17条规定了委员资格终止的情形,第18条简单规定了委员每届任期为五年。笔者认为至少还需要规定:更新委员的情形,比如,辞退、辞职或任期届满;需要履行的更新程序等步骤。四是与遴选相关的候选人的身份信息的保障。对此,现行法律规范与《章程》都没有规定。然而,这对于确保有足够优秀的候选人来参加遴选程序非常重要,因而需要做出规定。对于这四个环节,笔者建议专家委员会通过发布规范性文件的方式来加以规范。
  4.专家委员会(风险评估中心成员)应当履行较为严格和全面的利益声明和回避职责
  卓越的科学性原则要求专家委员会与政府部门和各类利害关系主体建立协商与合作平台,然而,独立性原则却又要求专家委员会不受政府部门,特别是利害关系主体的不正当干预,能够忠实于公共利益和客观的科学真相。可见,这两者之间存在相当的紧张关系。若要有效缓解这种紧张关系,则需要专家委员会履行严格的利益声明和回避职责。对此,《章程》第15条作了原则性的规定,即专家委员会委员应当主动回避可能与自身利益相关的风险评估工作,并遵守国家相关保密的规定。笔者认为,《章程》所作规定缺乏操作性,并且也缺乏完整性和全面性。而较为科学和全面的利益声明和回避制度的设计至少包括这些内容:一是委员需要履行利益声明职责的情形。这些情形至少包括三种场合:①准入时的利益声明,即科学专家申请成为专家委员会的委员之前需要向专家委员会声明近5年内存在的将与所从事的食品安全风险评估工作有关的利益情况;②年度的利益声明,即委员每年应当履行承诺宣言和利益宣言,以表明不存在违反独立性的直接或间接利益;③特别的利益声明,即针对特定食品安全风险进行评估时,委员需要声明不存在违反独立性的直接或间接利益;二是委员履行利益声明的形式以及需要对哪些利益类型进行声明;三是专家委员会对利益声明的审查与公开义务;四是专家委员会对违反利益声明要求的委员的处理;五是委员申请回避的程序;六是对关键术语的界定,比如,何谓利益、利益的类型等。对于委员履行利益声明和回避职责,笔者建议专家委员会通过发布规范性文件的形式来规范。
  5.专家委员会应当履行同行审查的职能
  同行审查是确保专家委员会的风险评估结论体现卓越科学性的重要举措。美国学者精辟地指出:“对数据和方法的公开评议无论对好的科学研究还是好的公共政策都是至关重要的。由联邦机构收集的科学数据经常受到独立审议,并被发现错误……独立评议有助于社会避免花费很高的错误的公共政策。”然而,对此,我国现行法律规范以及《章程》都没有规定。笔者认为,专家委员会应当履行该项重要职能。它由四项基本职责所构成:一是自我评估:专家委员会使用一种自我审查的机制来审查其是否持续性的遵循相同的步骤和方法来实施每一次科学评估,比如,确保所有的科学数据被清楚的描述和参考。又如,在规定的期限之内达成共识等;二是内部审查:专家委员会设立的内部审查小组对经自我评估程序的科学结论作第二次复查,该小组有权提出修改建议;三是外部审查:专家委员会通过建立外部独立的专家小组来对其内部的审查程序以及科学建议加以审查,外部专家小组有权提出建议;四是质量管理年度报告:专家委员会将内部和外部的审查建议汇编成质量管理年度报告,向社会公布,供社会公众和更大范围内的专家评议。
  6.专家委员会应当履行独立的财政预算的职权
  如果没有独立的财政预算作为物质保障,那么期待专家委员会实施卓越和独立的风险评估的愿望必定落空。依据《章程》第26条的规定,专家委员会的工作经费由卫生和计划生育委员会(原卫生部)负责。显然,财政预算的相对独立是确保专家委员会不依附于行政机关重要前提。对此,食品安全风险评估法治发达国家和地区已经为我们树立了榜样。比如,欧盟《统一食品安全法》就规定欧洲食品安全管理局独立的财政预算权力,并详细规定了支出和收入。该法第43条第一款的规定,欧洲食品安全局的收入应当包括来自欧盟和根据第49条与欧盟达成协议的任何国家的捐助,以及出版、会议、培训和欧洲食品安全局提供的相似活动的收费。第二款规定,欧洲食品安全管理局的支出包括员工、行政、基础设施和管理经费,以及与第三方签订合同必要的花销和根据第36条财政支持的花费。不仅如此,欧盟还确保欧洲食品安全局相对充分的工作经费。比如,它在2008年度的财政预算经费已经达到了6500万欧元。笔者认为,欧盟的经验值得借鉴,我们应当适时通过法律规范的形式赋予专家委员会独立的和相对充足的预算经费。
  以上六项职权是专家委员会及其构成要素亟待充实的主要类型。当然,这些职权如何进一步在专家委员会内部配置,则需要再作探讨。显然,作为一个行政主体,专家委员会还将履行其他多项职能,比如,自行收集食品安全风险信息和数据的权力、解决科学争议的权力、对异议进行复核的权力、设定风险评估议程的权力、对风险评估结论加以解释和说明的权力等。
  (四)开放专家委员会的运行机制
  专家委员会的运行机制至少包括四个层次:一是专家委员会进行风险评估活动的全过程;二是涉及专家委员会委员的选聘、任免、监督、考核、更替等人事活动的全过程,比如,委员的利益声明情况,遴选委员的标准或条件;三是涉及专家委员会的工作经费、日常支出以及委员报酬等财政活动;四是涉及专家委员开展与风险评估相关的辅助性活动。比如,专家委员会在其职能范围内调查、收集、整理、分析和总结相关科学和技术数据等。开放专家委员会的运行机制就意味着需要通过制度化的形式将这四个层次的内容向社会公众公开。专家委员会应当尽可能及时的以一种让社会公众和利害关系人方便获得的方式公布其风险评估意见和其他发现。这可以通过它的官方网站和公开出版物的方式来进行。如果涉及重要食品的风险评估意见,它可以通过与利害关系人以及新闻媒体直接接触的方式来进行。然而,依据透明度原则的要求,需要重点向社会公众开放的是专家委员会进行风险评估活动的全过程。从原则而言,它的内部的各构成要素,比如,主任、秘书、特别工作小组、临时工作小组以及其他成员的活动,都应当通过公开议程、文件、会议纪要,甚至直接协商的方式,让社会公众获知,而不仅仅是关于某一食品安全风险评估的最终的科学建议或结论,并且公开的信息还应当具有可理解性和可复制性。
  笔者认为,就我国现阶段而言,专家委员会可以通过制定指南的方式明确需要重点公开的事项。这些事项包括但不限于如下内容:①每一项食品安全风险评估结果的目标和适用范围的信息。具体而言,评估结果的背景以及需要回答的问题;评估结果所针对的对象和范围,比如,被评估的活动、事项或危害,被暴露的人群,对评估范围加以限制的理由等。②对某一食品安全风险作出评估结果时,所使用的任何既定的指南、数据、方法、默认假设、决定标准以及对于任何偏离既定规定做法的理由等信息;用以识别相关数据的信息,包括文献调查的范围等内容。③专家委员会进行风险评估的议程和时间;关于评估结果的会议纪要,少数派成员的意见等。④同行专家提出的异议及专家委员会的答复意见等。
  当然,在开放专家委员会的运行机制时,立法者也需要对公开性与保密性之间的关系加以规范化。这首先需要明确公开和透明是基本原则,而保密是例外。其次,即使对于依法应当保密的信息,如果为了保障社会公众健康的需要,该类信息也应当公开,保密的要求将被解除,社会公众有权及时获得该类信息。再次,规定某一信息是否应当保密时所需要考虑的因素。最后,要规定保密的方式,比如,专家委员会的委员应当签署一份书面声明以表明遵守保密的义务,并且,这种义务一直持续到他们的职责终止之时。

【注释】 *中南财经政法大学法学院教授,法学博士。 
本文获2011年度教育部新世纪优秀人才支持计划NECT—11—0745)和2013年度国家社科基金后期项目(13FFX023),以及沈岿教授主持的国家社科基金风险治理视野下食品安全法治研究(11BFX096)的资助。 
See Wang, Z.
Y. Maoa, and F. Gale, Chinese Consumer Demand for Food Safety Attributes in Milk Products,Vol. 33, Food Policy, 2008),pp. 2736. 
需要指出的是,2013314日,十二届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》,对我国食品安全风险评估职责的行使主体作了调整。根据该方案,新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。参见朱书缘、赵晶:国务院机构改革和职能转变方案获全国人大批准,载http://theory. people. com. cn/n/2013/0314/c49150-20793742.html,最后访问时间:2013316日。笔者下文的探讨将依据该方案的规定展开。由于根据该方案,食品安全风险评估职责直接由国家卫生和计划生育委员会负责,而依据现行食品安全法律规范,该项职责主要有卫生部负责组织。这就意味着,食品安全风险评估职责以一揽子的方式由原卫生部转移给了国家卫生和计划生育委员会。从行政法上而言,国家卫生和计划生育委员是原卫生部所实施的风险评估职责的承继者。由此,现行的关于原卫生部履行食品安全风险评估职责的法律规范,也将由国家卫生和计划生育委员会来执行。 
参见黄小希:我国成立首届国家食品安全风险评估专家委员会,载http://www. gov. cn/jrzg/2009-12/08/content_1482962.htm,最后访问时间:2013615日。 
参见周宇:食品安全风险评估中心挂牌,载http : //epaper. jinghua. cn/html/2011-10/14/content-718958.htm,最后访问时间:2013713日。 
参见沈岿:风险评估的行政法治问题以食品安全监管领域为例,《浙江学刊》2011年第3期,第1627页;杨小敏:我国食品安全风险评估模式之改革,《浙江学刊》2012年第2期,第141149页;戚建刚:食品危害的多重属性与风险评估制度的重构,《当代法学》2012年第2期,第4956页。 
参见新浪调查:白酒塑化剂事件是否对你有影响?,载http://survey. news. sina. com. en/result/74373.html? f1,最后访问时间:2013713日。 
参见慕盛学:《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》里的10个魔术,载http ://forum.book. sina. com. cn/thread-3922548-1-1. html,最后访问时间: 2013713日。 
参见前注,沈岿文,第1627页。 
参见[]乔纳森·H.特纳:《社会学理论的结构》(第7版),邱泽奇、张茂元等译,华夏出版社2006年版,第36页。事实上,对于组织的治理结构与组织功能之间的这种关系,新制度经济学代表人物2009年诺贝尔经济学奖获得者美国著名经济学家奥立弗·E.威廉姆森则以交易费用作为衡量组织功能发挥有效与否的标准,也得出类似结论。在他看来,科学的治理结构要确保组织以最低交易费用来实施交易。参见[]奥立弗·E.威廉姆森:从选择到契约:作为治理结构的企业理论,赵静、丁开杰译,《经济社会体制比较》2003年第3期,第7994页。 
治理理论中的一项类似结论是:治理结构直接影响治理效率。参见俞可平:中国治理变迁30年(1978—2008,《吉林大学社会科学学报》2008年第3期,第517页。 
参见刘春湘:非营利组织治理结构研究,中南大学2006年博士论文,第2838页。 
根据《试行》第6条第一款以及《国家食品安全风险评估专家委员会章程》(以下简称《章程》)第3条第(二)项的规定,专家委员会具体负责实施食品安全风险评估。 
根据《试行》第4条第二款的规定,风险评估中心是食品安全风险评估技术机构。 
根据《试行》第2条的规定,原卫生部是食品安全风险评估的组织者。 
根据《试行》第3条的规定,其他有关的国家行政机关主要包括两类:一类是要求提出食品安全风险评估建议的国务院有关部门;二类是协助国务院有关部门收集食品安全风险评估有关的信息和资料的地方人民政府有关部门。 
NRC, Risk Assessment in the Federal Government : Managing the Process. National Academic Press, Washington,D. C. 1983. p. 18. 
同上,第37页。 
See Cary Coglianese
Gary E. Marchant, Shifting Sands: The Limits on Science in Setting Risk Standards,Vol. 152U. PA. L. Rev. 2004),p. 1275. 
U. S. Envtl. Protection Agency, Proposed Guidelines for Carcinogen Risk Assessment, Vol. 61 Fed, 
April 231996),pp. 1796017963. 
See U. S. Envd. Protection Agency, Proposed Guidelines for Carcinogen Risk Assessment, Federal Register,2002
79),pp. 1796018011. 
See The International Programme on Chemical Safety
IPCS and World Health OrganizationWHO] 
参见International Risk Governance CouncilIRGC]Risk Governance: towards an integrative approach, p.27,载http://www. irgc. org/IMG/pdf/IRGC_WP_No_1 -Risk-Governance __repnnted_version_.pdf,最后访问时间:2013726日。 
IPGC and WHO, Risk Assessment Terminology, WHO: Geneva, 
2004),p. 14,载http://www.inchem.org/documents/harmproj/harmproj/harmproj1.pdf,最后访问时间:2013716日。 
See Lee Loevinger, The Distinctive Function of Science and Law, Vol. 24 Interdisc. Sci. Rev. 
1999),p. 87. 
陈君石:风险评估在食品安全监管中的作用,《农业质量标准》2009年第3期,第48页。 
前注,沈岿文,第1627页。 
See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors, Food Safety Governance: Integrating Science, Precaution and Public Involvement, Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press, 
2009),p.3. 
参见《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》)第12条的规定。这意味着由卫生和计划生育委员会来确定。 
《试行》第7条规定由原卫生部下达。 
《试行》第8条规定由原卫生部负责收集,其他行政机关协助原卫生部收集。 
《试行》第10条规定由原卫生部决定。 
参见中华人民共和国卫生部:卫生部办公厅关于成立第一届国家食品安全风险评估专家委员会的通知,载http://www. moh. gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsjdj/s3594/200911/44735. htm,最后访问时间:2013623日。 
[
]布鲁斯·德恩、特德·里德编:《充满风险的事业:加拿大变革中的基于科学的政策与监管体制》,陈光等译,上海交通大学出版社2011年版,第4748页。 
特别需要指出的是,笔者在这里强调的是合作意义上的制度体系,而不是依附意义上的制度体系。 
参见国家食品安全风险评估中心机构设置主页相关内容,载http://www. chinafoodsafety. net/newslist/newslist. jsp? anniu Introduction,最后访问时间:2013627日。 
参见李耳:致命危机:酒鬼酒塑化剂超标260,载http://www. 21cbh. com/HTML/2012-11-19/wNMzA3XzU2NDcw NA. html,最后访问时间:2013623日。 
具体负责不同专业领域的风险评估工作。 
作为专家委员会的常设办事机构。秘书处实行秘书长负责制。 
而到了2012年,科学小组已经有10个。See Hubert Deluyker, Vittorio Silano, The first ten years ofactivity of EFSA : A success story, EFSA Journal 20121010). 
参见EFSA, Decision on the selection of members of the Scientific Committee, Scientific Panels and ExternalExperts,载http://www. efsa. europa. eu/en/keydocs/docs/expertselection. pdf,最后访问时间:2013713日。 
参见季卫东:论法制的权威,《中国法学》2013年第1期,第21 29页。 
王名扬:《美国行政法》(下册),中国法制出版社1995年版,第959页。 
原规定是由卫生部依法公开。 
原规定是向卫生部报送。 
陈强等:质检总局公布酒鬼酒塑化剂检测结果,载http://finance. sina. com. cn/consume/gfp,最后访问时间:2013223日。 
参见EFSA, Guidance of the Scientific Committee on Transparency in the Scientific Aspects of Risk Assessments carried out by EFSA,载http://www. efsa. europa. eu/de/scdocs/doc/1051. pdf,最后访问时间:2013629日。当然,公开和透明的功能不仅仅是增加消费者的信任,根据该指引的规定,公开和透明还具有其他两项重要功能:即满足利害关系人理解风险评估基础的需求;允许对科学问题展开明智的讨论。 
参见EFSA, Decision of the Management Board of the European Food Safety Authority concerning Implementing Measures of Transparency and Confidentiality Requirement,载http://www. efsa. europa. eu/en/keydocs/docs/transparencyimplementation. pdf,最后访问时间:2013620日。 
根据奥立弗·E.威廉姆森的观点,由于治理结构的主要功能在于降低交易费用,而不同的治理结构在成本绩效方面会有不同的优势,因此,以卓越的科学性原则作为重构我国食品安全风险评估治理结构的主要原则时,需要以节约专家委员会进行风险评估所需要的成本作为制度建构的重要参照点。参见崔兵、卢现祥:威廉姆森企业边界理论评述,《经济学动态》2009年第12期,第104108页。 
参见央视《新闻30分》:调查显示:七成受访者不选择国产奶粉,载http://www. chinanews. com/life/2011/02-28/2871580.shtml,最后访问时间:2013728日。 
See Ortwin Renn, Risk Governance
 Coping with Uncertainty in a Complex World. London: Earthscan Press,2008),p. 255. 
See Laudan, L. The pseudo-science of science? The demise of the demarcation problem, in L. Daudan
ed),Beyond Positivism and Relativism: Theory, Method and Evidence, Westview Press, Boulder, CO,1996),pp. 166192. 
参见前注,沈岿文,第1627页。 
参见戚建刚:我国食品安全风险规制模式之转型,《法学研究》2011年第1期,第3349页。 
卢现祥主编:《新制度经济学》,武汉大学出版社2012年版,第18页。 
See NRC
Risk Assessment in the Federal Government. Managing the Process. National Academic Press,Washington, D. C.1983),pp. 1819. 
同上,第19页。 
由此,就需要将专家委员会所使用的专业型术语转化为能为社会公众所理解的常识型术语。参见吴元元:信息基础、声誉机制与执法优化食品安全治理的新视野,《中国社会科学》2012年第6期,第115133页。 
参见[]哈里·奥特韦:公众的智慧,专家的误差:风险的语境理论,载[英]谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁编著:《风险的社会理论学说》,徐元玲、孟毓焕、徐玲等译,北京出版社2005年版,第246247页。 
参见[]威廉姆·R.弗雷敦:捷思推理法、偏误、非大众:风险评估中的专家知识及误差,载同上,[]谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁编著书,第261272页。 
即可检测性、低误差、同行评议发表和普遍认同。参见Davids Caudill, Images of Expertise: Converging Discourse on the use and abuse of science in Massachusetts V. EPA, Vol. 18 Vill. Envtl. L. J.2007),pp. 185195 
Marshall J. Breger, Government Accountability in the Twenty-First Century, Vol. 57 U. Pitt. L. Rev.
1996),pp. 425428. 
前注[]布鲁斯·德恩、特德·里德编书,第4748页。 
当然,对专家委员会的法律身份重新定位之后,对于其是否依然称作专家委员会。从行政主体基本原理来讲,保留该称谓未尝不可。然而,从我国行政管理实践来看,将其成为食品安全风险评估局可能更为适当。 
参见前注,朱书缘、赵晶文。 
参见[]阿兰·斯密德:《制度与行为经济学》,刘璨、吴水荣译,中国人民大学出版社2004年版,第103104页。 
前注[]布鲁斯·德恩、特德·里德编书,第9798页。 
即从事专业技术工作,具有副高级以上专业职称(副高级职称者需具有博士学位),年龄在65岁以下(院士除外),身体健康;具体从事食品安全风险评估工作,或者从事与食品安全风险评估相关的工作;业务水平凸出,在国内相关专业领域具有较高的学术威望,或者具备丰富的工作经验。 
Michael Gough
Steven Milloy, The Case for Public access to Federally Funded Research Data, Executive Summary No. 366, Cato Institute, Feb. 2,(2000),P. 1. 
参见Wikipedia, European Food Safety Authority,载http://en. wikipedia. org/wiki/European-Food-Safety-Authority,最后访问时间:2013620日。

出处:清华法学

【将文本推荐给好友】 【关闭窗口】
  同作者文章
·戚建刚, 易君:我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机及其克服 [2015/3/12 15:06:49]
·戚建刚:食品安全风险评估组织之重构(一) [2015/3/20 10:27:10]
·戚建刚:食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意 [2015/3/23 9:51:59]
 
  关键词搜索:
  同主题论文
·戚建刚:食品安全风险评估组织之重构(一)

  同类别热门论文
·王利明:消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围
·杨立新:论消费者权益小额损害的最低赔偿责任制度
·杨立新:《消法》规定精神损害赔偿责任的不足与完善
·董安生, 杨巍:后金融危机时代的美国金融监管改革法案
·杨立新:论消费者报害赔偿请求权的法律优先保障
·姚欢庆:北京巴黎大磨坊食品有限公司诉北京太阳城商场商标侵权纠纷案
·王宗玉:论我国食品召回制度的改革及完善
·王利明:关于消费者的概念
·杨立新:权利保护的年终盘点
·周珂:论房地产消费者权益保护
@2013 中国人民大学法学院
地址:北京海淀区中关村大街59号 邮编:100872
京ICP备11002283号-38