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食品安全风险评估组织之重构(一)
戚建刚 
上传时间:2015-3-20
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[摘  要]:本文根据社会学的结构功能主义理论的一项研究结论,即组织治理结构决定组织功能发挥,选择“治理结构”作为探讨我国食品安全风险评估制度改革的视角。文中指出,现行食品安全风险评估组织治理结构的外在和内在向度都存在严重缺陷,从而提出了重构食品安全风险评估治理结构需要遵循的三项科学原则。以此为基础,本文还论述了重构的总体思路,即:需要明确专家委员会作为行政主体的法律身份,重新定位专家委员会与行政机关之间的关系,调整专家委员会与风险评估中心之间的关系,建立食品安全风险评估利害关系主体协商平台和各类网络联络点,赋予专家委员会及其构成要素充分的职权和职责以及开放专家委员会运行机制等。

[关键字]:食品安全 风险评估 组织重构

[正 文]

目次   
  一、引言
  二、现行食品安全风险评估组织治理结构面临的主要困境
  三、重构食品安全风险评估组织治理结构之基本原则
  四、重构食品安全风险评估组织治理结构之总体思路
  一、引言
  21世纪初期,我国与美国和欧盟等国家和地区在从事食品国际贸易中引发的“食品事件”,典型的如2007年发生的“中国制造”危机,特别是2008年最早发现于我国甘肃省,随即在全国多个省市发现的“三聚氰胺毒奶粉”事件作为分水岭,一场“哥白尼革命”式的食品安全风险监管改革在我国迅速展开。这场改革的基本前提是,对处于全球化、信息化和社会转型期的我国而言,在当前及今后相当长时期内,它都将处于食品安全事故的高发期。由此,监管食品安全风险成为政府一项重要公共职能。而改革宗旨则是要通过科学手段来有效治理食品安全风险,确保社会公众身体健康和国家食品贸易安全。
  与这场改革基本前提和宗旨相匹配,我国食品安全法制领域所建立的一项基础性制度就是食品安全风险评估制度,以便为行政机关实施食品安全风险规制提供科学依据。对此,《食品安全法》第16条第一款明确规定:“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据”。为有效实现《食品安全法》的立法宗旨,原国家卫生部(即现在的国家卫生和计划生育委员会)等国家行政机关已经建立并实施了食品安全风险评估中的多项制度。比如,2009128日,原卫生部组建了国家食品安全风险评估专家委员会,专家委员会承担国家食品安全风险评估工作;2010121日,原卫生部发布并实施《食品安全风险评估管理规定(试行)》(以下简称《试行》)。又如,20111113日,经中央机构编制委员会办公室批准,作为负责食品安全风险评估的国家级技术机构—食品安全风险评估中心—正式成立。然而,与食品安全风险评估制度建设的步伐极不相称的却是它的绩效贫乏。有学者已经对其科学性提出质疑。对于风险评估机构作出的某些食品的风险评估结论,社会公众对之持不信任的态度;同行专家则抱以“嘲弄的口吻”;而有时行政机关自身也不采纳。
  的确,我们已经直观地意识到现行食品安全风险评估制度远远无法实现《食品安全法》所赋予的本初使命,也难以承载社会公众和专家学者的合理期待,它甚至已经陷入了合法性危机之中。于是,对于一位对食品安全法治怀有坚定理想的法律工作者而言,就会思考重塑我国食品安全风险评估制度的合法性之道。此时,就需要有较为科学的分析视角和分析框架。显然,对于分析视角和框架,不同学者会有不同的选择。笔者将根据社会学中的结构功能主义的一项研究结论,即组织的治理结构决定着组织功能的发挥,选择“治理结构”作为探讨我国食品安全风险评估制度改革的视角。从当前我国食品安全风险评估组织治理结构面临的主要困境、重构食品安全风险评估组织治理结构需要遵循的基本原则以及重构的总体思路三方面展开论证。
  二、现行食品安全风险评估组织治理结构面临的主要困境
  既然组织的治理结构对于组织功能有效发挥起着决定性作用,那么一个国家或地区的食品安全风险评估组织治理结构设计是否科学,直接关系到该组织能否实现该国或该地区立法者的期待目标。那么,何谓食品安全风险评估组织治理结构?由于从形式逻辑上讲,食品安全风险评估组织治理结构是一般意义上的组织的治理结构的下属概念,为了使学术研究符合常人的思维方式,在此根据治理结构概念,对其下一个简单定义:它是指食品安全风险评估组织内在构成要素的职能(职权或职责)配置及其运行机制以及它与外部其他相关组织之间的关系的制度安排。具体而言,它是指具体实施食品安全风险评估的专家委员会(以下简称专家委员会)内部各构成要素的职能配置及其运行机制,以及专家委员会与作为食品安全风险评估技术机构的国家食品安全风险评估中心(以下简称评估中心)和与作为负责组织食品安全风险评估工作的国家卫生和计划生育委员以及与其他有关国家行政机关和社会组织、甚至社会公众之间关系的制度安排。如果进一步分析,那么食品安全风险评估组织治理结构(以下简称治理结构)可以包括两个向度:一是内在向度,即专家委员会内部各构成要素的职能配置及其运行机制;二是外在向度,即专家委员会与外部其他组织之间关系的制度安排。然而,现行食品安全风险评估组织治理结构在对当前各种各样的食品安全风险加以评估时所面临的困境并不是其定义存在什么缺陷,而是制度设计的基本构造存在偏差以及职权和职责的配置出现了失衡,从而产生了许多消极后果。
  (一)治理结构外在向度存在之缺陷
  如果从外在向度来考察治理结构,可以发现它存在两大致命缺陷:一是专家委员会过度依附于国家行政机关和其他组织;二是现行法律没有为专家委员会开展高水平的食品安全风险评估提供有效的合作制度,致使专家委员会陷入“孤岛式”境地。这两个缺陷所导致的后果是,专家委员会的活动在不可避免地受国家行政机关不正当影响的同时,也无法开展卓越的风险评估,以致其绩效难以获得同行专家和社会公众认可。以下,笔者将具体展开论述。
  1.专家委员会过度依附性之缺陷
  显然,对专家委员会这一病症的诊断,是以这样一个理论为假设前提的,即专家委员会实施的食品安全风险评估工作主要是一项需要独立完成的科学事业。那么,这一假设是否正确?对此,可以从以下三个角度来加以论证。
  第一,从一般意义上风险评估性质来论证。对于一般意义上风险评估性质的拷问,需要回溯到美国国家科学院[National Research Council NRC]1983年出版的《联邦政府的风险评估:对过程的管理》一书对风险评估的定义及性质的权威性认定,即风险评估是“对人体暴露于环境有害物质所导致的潜在不利健康影响的描述。”风险评估广泛地基于科学信息,并补以所谓的风险评估政策判断来弥合科学证据中的缝隙和不确定性。因此,风险评估被认为主要是—虽然并非排他性的—基于科学证据和科学分析。美国环境保护署于1996年发布的一份关于癌症风险评估指南,也将风险评估视为科学的分析过程,即“运用有关某一物质的成分及其对生态系统的影响的可得科学信息,就暴露于该物质环境产生危害的可能性做出评估”。美国环境保护署的这一观点直接被联合国粮农组织和世界卫生组织联合专家咨询委员会所采纳。后者在对风险评估加以明确界定时就引用了美国环境保护署于2002年发布的关于癌症的风险评估指南中的定义,即认为风险评估是风险分析体系的基础。它以科学研究为基础,系统地、有目的地对食源性危害(化学的、生物的、物理的)对人体产生的已知的或潜在的健康不良作用的可能性的一切与食品有关的危害的科学评估。2004年世界卫生组织和关于化学安全的国际项目组织共同出版了一本名为《风险评估术语》的书籍。在该书中,这两个国际组织试图协调世界上不同国家和组织评估有毒物质风险的方法。国际风险评估委员会认为,该书对风险评估的定义是目前世界上最为权威和科学的。然而,该书依然从科学意义上来定义风险评估,即风险评估“是一个过程,旨在计算或估计对一个目标组织、系统或人群的风险,包括对附随的不确定性的识别……风险评估包括四个步骤:危害识别、危害描述(相关术语是剂量与反应评估)、暴露评估和风险描述。它是风险分析的第一个要素。”以上分析表明,一般意义上的风险评估性质属于一项科学事业,而科学只是描述客观世界,它是经验的,不是规范的,就“是什么”提供可验证的描述以及相关解释和推论,而不强加“应该是什么”的判断。由于食品安全风险评估作为一般意义上的风险评估的一种类型,因而一般意义上的风险评估所具有的科学属性应当也为食品安全风险评估所具有。事实上,我国科学家对食品风险评估性质的认定是与国际上关于一般意义上的风险评估的性质的主流观点相一致的,比如,中国工程院院士、第一届国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石先生断言:“风险评估是一个纯粹的专家行为……风险评估是独立评估,……专家在工作中不受任何政治、经济、文化和饮食习惯的影响。”我国另一学者也认为:“风险评估通常被认为是科学事业,与倾向于价值权衡的风险管理有所不同。面对科学事业,专业领域内的科学家显然比作为通才的法官拥有更大的话语权”。
  第二是从欧盟食品安全风险评估的法律规定之经验来论证。如果说对一般意义上的风险评估性质的分析有助于从理论上认识食品安全风险评估是一项需要有专家来实施的独立的科学事业,那么欧盟法律对食品安全风险评估的规定则从实证角度进一步证明了该假设。对于欧盟实施食品安全风险评估的总体要求,2002年欧盟的《统一食品安全法》(the General Food Law)在序言第18条作了这样的规定,为了使有科学依据的食品法更加让人信服,风险评估应当在现有的科学资料和数据的基础之上以独立、客观和透明的方式展开。而为了让风险评估能以独立和客观的方式开展,欧盟专门成立了欧洲食品安全管理局(the European Food Safety Authority),并规定了该机构独立实施风险评估,即欧洲食品安全管理局实施风险评估时将独立于作为食品安全风险管理者的欧盟委员会和成员国。这种独立性,被学者们称为食品安全风险评估与食品安全风险管理的分离,是欧盟食品安全风险监管制度的一个重要特色。对此,《统一食品安全法》许多条文都有所涉及。比如,序言第36条规定,欧洲食品安全管理局应当提供一个综合性的独立的科学观点,这种观点与食品安全和供应链条中的其他方面有关。
  第三是从我国食品安全风险评估的法律规范规定来论证。其实,当梳理现行关于食品安全风险评估的法律规定时,也可以发现立法者是从科学意义上来界定食品安全风险评估,并规定了专家委员会应当独立的开展风险评估。对此,《食品安全法》第13条第四款规定,食品安全风险评估应当运用科学方法,根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。该法第16条第一款规定,食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。而《试行》第5条规定,食品安全风险评估以食品安全风险监测和监督管理信息、科学数据以及其他有关信息为基础,遵循科学、透明和个案处理的原则进行。第6条进一步规定,专家委员会依据本规定及专家委员会章程独立进行风险评估,保证风险评估结果的科学、客观和公正。任何部门不得干预专家委员会承担的风险评估相关工作。显然,这些规定都以“科学方法”、“科学数据”、“科学依据”、“科学原则”等修辞,强调风险评估的“科学”意义,以及专家委员会独立从事风险评估工作。
  以上三个方面足以表明,专家委员会实施的食品安全风险评估工作应当主要是一项需要独立完成的科学事业。然而,当进一步分析现有法律规范对专家委员会实施风险评估职责的规定时就会发现,它严重依附于国家行政机关和其他组织。这种依附性主要体现为:就食品安全风险评估议题形成而言,由卫生行政机关确定;就专家委员会开展食品安全风险评估任务的来源而言,由卫生和计划生育委员会下达;就专家委员会开展食品安全风险评估所需要的信息和资料而言,由卫生和计划生育委员会负责收集,国务院有关部门和县级以上地方有关部门协助卫生和计划生育委员会;对于国家食品安全风险评估计划和优先评估项目的确定,由卫生和计划生育委员会决定;等等。
  不仅如此,这种依附性还体现在专家委员会的实践过程之中。比如,从专家委员会成员的遴选来看,以第一届国家食品安全风险评估专家委员会的组成情况为例,进行评估的42名委员绝大多数都来自国家部委的下属机构,委员会委员由原卫生部选聘,分别来自于各有关医药院校、科研单位、药检部门及医院各不同专业。
  的确,专家的本质特点是价值中立。确保专家能够忠实于公共利益,在不受外部影响的情况下来实施食品安全风险评估,是实现其科学上的卓越性和声誉的最重要手段。因为“只有完全客观的科学才会有助于政策的制定,这就需要实现研究课题的自主性,自由地开展广泛的同行评议,允许研究结论的公开发表,并接受伴随着的对科学研究方法、试验程序以及调查结果的严厉质疑等。”同时,也是赢得社会公众和其他同行信任的重要因素。然而,我国的专家委员会却严重依附于国家行政机关。或许,在立法者看来,让专家委员会依附行政机关的初衷为了确保行政机关科学决策。可是,由于行政机关的决策思维和使命与专家委员会的工作思维和使命并不一致,有时,甚至完全相反。面对强大的行政权力,专家委员会往往丧失独立性。它们被人称作“御用专家”,科学也就变成了政治的工具。
  2.专家委员会缺乏有效的“合作”网络制度体系
  由于卓越的食品安全风险评估工作需要大量精确的信息和专业化的科学知识与数据,由此,专家委员会不能在真空中从事食品安全风险评估工作,其不能是一个“孤岛”,而需要与实施食品安全风险规制的国家行政机关、直接从事食品安全生产和经营的企业,以及非政府组织和社会公众等开展有效的合作。而国家法律规范则需要为这样一种合作提供制度上的安排,建立完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络制度体系,以确保专家委员会开展高质量的风险评估工作。然而,对于这样一种“合作式”网络制度体系,现行相关法律规范并没有做出科学的规定。如前所述,现行法律规范规定专家委员会无权自行收集需要评估的食品安全风险的信息和数据,而是由卫生和计划生育委员会(原卫生部)来提供。卫生和计划生育委员会(原卫生部)则通过两种途径来收集信息和资料:一是由卫生和计划生育委员会(原卫生部)确定的风险评估中心来实施;二是要求其他国家行政机关来协助卫生和计划生育委员会(原卫生部)收集。显然,这样一种风险信息的收集制度,并非笔者所述的“合作”意义上的制度安排,而是“依附”意义上的制度安排。当然,从客观上而言,在某种程度上,它能支撑专家委员会开展风险评估工作。
  然而,即使这样一种“依附”意义上的信息和数据收集制度,依然存在诸多缺陷。这主要体现为:一是将大量的食品安全风险信息源排除在该体系之外。二是虽然规定了国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门应当协助卫生和计划生育委员会(原卫生部)收集信息,但这些部门到底有哪些?它们通过什么途径协助、不协助的法律后果是什么及协助的期限是多少等问题,则没有规定。三是虽然规定了风险评估中心实施食品安全风险评估相关科学数据和技术信息的收集工作的职责,但它在人员、编制、经费等方面都存在不足。至于,它如何与其他中央和地方食品安全风险监管机关沟通和联络,如何获得这些机关的协助等重要问题,现行法律都没有规定。
  由于,专家委员会缺乏有效的网络合作制度,致使它无法积极主动和高效地开展风险评估工作。在实践中,这突出表现为不作为或迟延作为,对于一些其危害性在科学上存在争议的食品没有给出权威性的评估意见,对于一些事关社会公众重大健康风险的食品,则迟迟未实施风险评估,由此带来毋庸置疑的负面后果。比如,对于转基因食品安全的风险评估,专家委员会至今尚未能够做出科学的评估结论。又如,对于作为201211月发生的酒鬼酒塑化剂事件、甚至是整个白酒行业中的塑化剂事件元凶的“塑化剂”的风险,它也没有及时地开展风险评估。
  尽管专家委员会未能开展高效的风险评估的原因存在多个方面,然而,缺乏有效的合作网络制度体系应当是最关键的因素。比如,在酒鬼酒塑化剂事件中,首先掌握风险信息和数据的既不是原卫生部,也不是其他国家行政机关,而是白酒生产企业与白酒行业协会。然而,依据现行法律规定,这些白酒企业及协会与专家委员会之间并不存在直接的信息交换机制。而相关信息需要经国家行政机关这一中介,才能传递到专家委员会。可是,我国的行政机关并不是以科学为目的的机构,而是以发展经济为目的的机构,在保护分散的消费者个体的健康权与维护本地区食品企业的利益,进而确保经济增长的天平的两端上,行政机关往往过于偏向于食品生产企业。由此,也就不难理解专家委员会为何迟迟未对白酒中的塑化剂风险进行评估。
  (二)治理结构内在向度存在之缺陷
  如果说治理结构的外在向度主要考察专家委员会与国家行政机关之间的制度安排,那么治理结构的内在向度则需要分析构成专家委员会的各要素的职能配置以及专家委员会的运行机制。然而,让人感到遗憾的是,治理结构的内在向度同样存在缺陷。这主要体现为以下两个方面。
  1.专家委员会构成要素的职能配置处于“失权”状态
  虽然《食品安全法》第13条规定了国家建立食品安全风险评估制度,并由专家委员会进行食品安全风险评估,但该法并没有规定专家委员会内部的构成要素,更遑论专家委员会内部各构成要素的职能配置。而作为部门规章的《试行》也没有对专家委员会的构成要素作出直接规定,只是在第4条第一款规定了专家委员会依据专家委员会章程组建。这就意味着,专家委员会是通过自身的章程来规定其治理结构的内在面相。2011412日,原卫生部办公厅发布了在法律效力等级上属于规章以下规范性文件性质的《章程》。根据《章程》第2章的规定,可以发现专家委员会由主任委员(1名)、副主任委员(23名)、秘书长(1名)、副秘书长(23名)和委员(若干名)组成。同时,它还设立专门工作组、秘书处,以及临时工作组。那么这些具体的构成要素的职能配置情况如何呢?通过分析《章程》的相关条款,笔者发现,章程赋予这些构成要素的职能是相当单薄的。这一方面是由于《食品安全法》等法律规范对其没有做出明确规定;另一方面是由于《章程》效力等级很低,无权赋予它们过多的职能。然而,更为重要的原因是由于专家委员会依附于卫生和计划生育委员会(原卫生部)等国家行政机关,一些本该由专家委员会来行使的职权,却由卫生和计划生育委员会(原卫生部)等国家行政机关代为行使了,比如,收集食品安全风险信息和数据的权力。可以这样认为,专家委员会的各构成要素的职能配置处于“失权”状态。由此,它们是难以完成《食品安全法》等法律规范所规定的立法宗旨的。比如,对于专门工作组的类型及其具体的职权和职责,《章程》没有规定,只是在第7条笼统的规定,专家委员会根据评估需要设置专门工作组,具体负责不同专业领域的风险评估工作。显然,这将严重制约专家委员会开展科学的风险评估工作。这是因为,食品安全风险种类繁多,而专家委员会的成员不可能是所有领域的食品的专才。与《章程》这样一种笼统的规定形成鲜明对比的是,欧盟在2002年颁布《统一食品安全法》时就规定了欧洲食品安全管理局应当建立8个科学小组具体开展不同类型的食品的风险评估,即该法第28条第四款规定的关于食物链中的污染物的小组;关于在饲料中使用的添加剂、产品或物质的小组;关于植物保护产品和残留物的小组;关于基因改良生物的小组;关于医疗性产品、营养和敏感物的小组;关于生物危害的小组;关于动物健康和福利的小组以及关于植物健康的小组。更为重要的是,对于这些科学小组的职权和职责,欧盟《统一食品安全法》第28条,以及欧洲食品安全管理局发布的《关于科学委员会、科学小组和外部专家的选择的决定》等指南都做出了详细的规定。又如,对于专家委员会成员的利益声明义务,《章程》仅在第15条极为简单地规定,专家委员会委员应当主动回避可能与自身利益相关的风险评估工作。然而,对于委员需要对哪些利益进行回避?由谁来认定需要回避的利益事项?委员需要向谁申请回避?对于应当回避的利益事项,委员如果不申请回避应当承担何种法律后果?委员应当在何时申请回避?如果主任委员申请回避,由谁来接替其职务?如果委员参与了存在与自身利益相关的食品的风险评估,那么该风险评估意见的效力如何?由谁来承担审查职责?如果委员对认定结果不服,向谁申请救济?……显然,这些问题都是涉及回避的敏感问题,如果能从法律上规定相应的主体来行使涉及这些问题的职权或职责,那么对于确保专家委员行为的合法性具有重要意义。然而,《章程》并没有对之做出规定。笔者认为,对专家委员会各构成要素的职权或职责,法律规范没有规定或者只作原则性规定,并不表明专家委员会享有宽泛的裁量权,相反,限制了其行为能力。而这些法律规范本身因没有发挥对专家委员会行为的应有的调整功能,从而也没有拥有相应的权威。前述,社会公众、同行专家,甚至行政机关对专家委员会作出风险评估结论的质疑和不满,就是明证。
  2.专家委员会的运行机制处于封闭状态
  美国人曾经这样评论行政法上的透明和公开制度:“没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度的参与国家事务只是一句空话。”的确,专家委员会实施风险评估的活动同样需要符合法治国家的基本要求,需要遵循公开和透明原则并接受同行专家和社会公众的评议和监督。否则,科学也极有可能被“滥用”或被短期的经济或政治利益所“利用”,致使社会公众难以对专家委员会的评估活动产生信任。然而,反观现行专家委员会的运行机制,可以发现它就像一个密封的防水舱,神秘地开展着风险评估工作,偷偷地服务于行政机关。对于专家委员会的活动是否需要遵循公开和透明原则,《食品安全法》没有做出规定。《食品安全法实施条例》则没有涉及。《试行》第15条规定,专家委员会应当将风险评估结果及时向卫生和计划生育委员会(原卫生部)报告,但没有规定专家委员会有权向社会公众公布风险评估报告。《试行》第18条则规定,由卫生和计划生育委员会依法向社会公布食品安全风险评估结果,从而否定了专家委员会享有自行公布风险结果的权力。《(原)卫生部实施〈食品安全法〉办法》(以下简称《实施办法》)第25条重复了《试行》第18条的规定。而《章程》的相关规定,则进一步强化了这种封闭性,即25条规定,专家委员会形成的风险评估结果、报告和意见等各项文件经主任委员或经主任委员授权的副主任委员签字后,由专家委员会秘书处报送卫生和计划生育委员会。对这些涉及专家委员会活动公开性要求的法律规范的简要分析,不难发现专家委员会开展食品安全风险评估的运行机制仅仅是对国家行政机关,特别是卫生行政部门开放,关于食品安全风险评估的信息仅在行政机关和专家委员会之间以线型方式单方面地流动。而从专家委员会实施对特定食品安全风险评估的实践来观察,也难以让社会公众和同行专家所理解和接受。
  笔者认为,这样一种运行机制其实假设行政机关所组织的专家委员会是唯一具有科学能力并代表公共利益的机构。对于同行专家或社会公众而言,该运行机制潜藏的台词就是:请相信我们,身为科学家,我们具备必要的专业知识,我们时刻将你们的利益铭记在心。风险评估之类的琐事你们就不必亲自动手了—再说了,即使我们向你们解释风险评估,你们也根本无法理解。我们可以保证,你们是绝对安全的。然而,这样一种潜台词低估了食品安全风险评估问题的复杂性,遮蔽了食品生产企业利益与政府利益往往存在交汇的现实,更为重要的是,矮化了社会公众和同行专家在食品安全风险问题上的智力水平。事实上,越来越多的同行专家和独立的社会公众(他们并不一定具备科学专业知识,但关心食品安全风险问题)使用互联网收集食品安全风险信息,并在全球范围内与有类似想法的人建立联系,提出专业性的问题,使自己成为熟练的食品安全风险争议的“干预者”。相对于十几年前,如今的公众在食品安全风险信息资源获取方面,如互联网搜索信息、文档检索、食品方面的专业学术期刊以及网络设施方面具有巨大优势,并且,这些优势在未来依然将不断增长。可以这样认为,从现在起,所有关于食品安全风险的争议都将在公开化的国际舞台上展开。这种封闭性的运行机制已经过时,同行专家和社会公众往往要求专家委员会对食品安全风险评估过程的全面披露,对此,唯一合理的回应就是公开风险评估。然而,面对社会公众的专业知识能力的变化,行政机关以及专家委员会依然承袭过时的运行机制。所导致的结果就是社会公众和同行专家对专家委员会的风险评估结果的不信任。与我国的专家委员会这样一种封闭式的运行机制形成鲜明对比的是,欧洲食品安全管理局则极端注重风险评估的公开和透明。比如,欧洲食品安全管理局的科学委员会所制定的《关于科学方面的风险评估透明性的指引》就指出,风险评估中的透明性有助于消费者对食品安全风险评估整个过程的信任。又如,欧洲食品安全管理局的管理委员会的《关于实施透明和保密要求的指引》也认为,通过客观、可靠和容易理解的信息的可得性,一种较高程度的公开和透明有助于欧盟的机构、社会公众和利害关系人对食品安全风险评估活动的信任。而欧盟《统一食品安全法》第38条对食品安全风险评估中的透明度做出了详尽的规定,它要求欧洲食品安全管理局的管理委员会应当确保其执行任务具有高度的透明性。特别在以下方面不能迟延公开:科学委员会和科学小组的议程和时间、包括少数成员在内的意见;风险评估意见的基本信息;利益声明;科学研究结果;每年活动报告等。不仅如此,该条还规定,消费者代表或其他利益团体有权观察欧洲食品安全局实施风险评估活动的进程。
  三、重构食品安全风险评估组织治理结构之基本原则
  以上分析表明,现行食品安全风险评估组织治理结构存在诸多不足,已经严重制约了专家委员会开展高质量的食品安全风险评估,并且无法满足社会公众的需求。然而,摆脱困境的途径不是对其进行修修补补,而需要对治理结构加以重构。笔者认为,重构治理结构应遵循以下三项原则。
  1.卓越的科学性原则
  所谓卓越的科学性原则,意指立法者(包括制定行政规章以及规章以下规范性文件的行政机关)在设计治理结构时,需要确保专家委员会能以尽可能低的制度运作成本来获得最新的信息和数据以开展食品安全风险评估,使得风险评估结论符合高质量的科学性标准,经得起国内外同行专家的质疑和社会公众的诘难,从而为行政机关,甚至国际食品安全组织制定食品标准和法规以及规制食品安全风险提供科学依据。需要指出的是,卓越的科学性不仅体现为确保专家委员会在一次或者一段时期内所依据的风险评估的数据和信息的精准以及方法的科学,更应该是一种与时俱进的,随着科学技术的发展而不断更新的精确和科学。
  之所以将卓越的科学性作为治理结构改革的首要原则,主要基于三方面的原因。
  一是消除因各种食品安全事件所造成的社会公众对我国食品与食品安全风险规制的不信任。进入21世纪以来,我国食品安全重大事件频繁发生,一连串食品安全事件已经导致我国消费者对包括食品安全风险评估在内的整个食品安全法律制度失去信心,国人青睐洋奶粉就是一个例证。而在笔者看来,恢复公众对我国食品及食品安全风险规制体系信任的最有效方法是提高包括食品安全风险评估制度在内的整个食品安全风险规制体系的绩效,而确保食品安全风险评估制度在科学上的卓越性,则是增强其绩效的根本途径。这是因为制度的绩效是制度获得人们信任的最主要途径。制度的绩效越高,那么制度就越能获得人们的信任。
  二是为有效实现食品安全风险评估立法使命。《食品安全法》第16条规定:“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据”。这一规定表明,专家委员会所提供的食品安全风险评估建议是国家行政机关实施食品安全监管的基准。既然作为基准,那么它们所采用的评估方法必须科学,所依据的信息和数据必须充分和可靠。否则,难以有效实现立法使命。
  三是基于食品安全风险问题的复杂性和不确定性。由于在食品科学技术突飞猛进以及在食品贸易全球化背景下,食品安全风险问题也愈益复杂,充满不确定性。由此,从事食品安全风险评估的专家已经不再是有求必应的“水晶球”。有时,面对一种食品安全风险,专家委员会依据自身的科学证据和知识,无法明确无误地断定该食品安全危害是否能够对人体健康造成不良影响。而造成这种不确定的原因是多方面的:比如,专家对食品安全危害的因果联系—特殊的可观察的后果与大量的潜在的致病原之间的量化和识别存在一定的困难。这种困难的实质可以追溯到致病原之间的相互作用效果(增效作用和对抗作用),原因与后果之间的迟延期限、个体之间的变化及干扰性变量等。又如,食品中的有害物质进入人体后的分布、代谢、转化、复合、排泄、蓄集等过程比药物毒理学所涉及的问题更为复杂;有害物质的人群流行性学调查受到地域、人种、年龄、性别、习惯及个体不同等众多因素影响,同样存在诸多不确定性;由于受伦理道德的限制,毒理学研究方法通常进行的是动物体内和体外实验,而这同样充满不确定性。首先,动物实验周期长,难以实现大量、快速的筛选。其次,动物实验影响因素极其复杂,并且不同动物反应不同,因而动物实验结果并不能完全准确反映出人体对同一有害物质的反应,从而存在很多的差异和不确定性。
  这种复杂性和不确定性将给专家委员会的判断带来相当的困难。通过改善专家委员会委员现有的知识结构并提高预测的模型工具虽然能够减少这种不确定性,但这是以充分的科学资源为条件的。有时,专家委员会所使用的分析方法也会充满不确定性。以流行病学调查为例,这一方法不仅涉及需要大量的被调查样本—因而以对小样本调查所获得的结论类推到其他人群中就存在不确定性,而且被调查样本之间也存在许多差异。例如,某些被调查样本是过敏体质,对一些食品会产生过敏反应。因而,依据这些过敏体质的被调查对象所获得的数据就很难适用于那些没有过敏的人身上。此时,就需要大量的数据和样本,借助于先进的科学手段。否则,调查者所获得的原始信息或资料是不全面的。再如,专家委员会对新出现的食品安全危害,比如,转基因食品安全危害,存在知识上的无知状态。为改变这种无知状态,需要不断的试验和调查,以及相关学科理论基础的发展。如果没有强大的科学技术支撑,专家委员会的评估结论只能是模糊的和不确定的。
  2.独立性原则
  虽然现行关于食品安全风险评估的法律规范也提到专家委员会独立进行风险评估,但这些规定所指的独立性,并不是笔者所提出的治理结构改革所需要遵循的独立性原则。笔者所提出的独立性原则至少包括三层涵义:一是在行政组织上,专家委员会不再依附于国家行政机关,特别是卫生和计划生育委员会,而是一个依据国家法律规定,独立履行风险评估职能,独立承担法律责任,享有独立的经费、人员编制和设备保障的组织。二是专家委员会应当根据公共利益独立实施风险评估,忠实于科学事实。具体而言,专家委员会的组成要素,主任、副主任、秘书长、副秘书长、委员、专门工作组、秘书处,临时工作组等都应当以公共利益作为行动的唯一依据。三是专家委员会的委员必须独立于任何外部影响而实施风险评估,特别是独立于食品生产企业和其他利害关系人。
  之所以将独立性作为治理结构改革的一项原则主要基于两方面原因。一是吸取以2008年的“三鹿毒奶粉”事件为代表的食品安全危机事件的教训,尽量切断风险食品生产企业与风险评估机关之间不正当的利害关系,阻隔前者对后者的干预。2008911日曝光的“三鹿毒奶粉事件”表明,我国行政机关及其聘请的专家存在不及时评估风险的现象。对于食品安全风险评估主体为何不及时对三鹿奶粉中的“三聚氰胺”开展风险评估的原因,不同学者可能会有不同观点,但笔者认为,最重要的原因是三鹿奶粉的生产商—三鹿集团与行政机关密不可分的利益联盟。在很大程度上,当时国家质检总局、原卫生部,特别是河北省石家庄市政府基于“三鹿奶粉集团”是我国食品工业百强以及河北省纳税大户等因素的考虑,而没有及时采取包括实施风险评估在内的其他食品安全风险规制措施。换言之,行政机关的决策主要是为了维护食品生产企业以及短期的市场利益,并避免增加公共财政支出,是根据政治需要,而非科学需要来决定的。当然,行政机关如此作为无非是为了实现短期效用的最大化。这恰如新制度经济学一项基本原理所揭示的:“一个人,无论他是一个政府官员还是一个企业主,都被认为在他所依存的体制所允许的界限内进行自己的选择、追求自己的目标。”然而,当我们回想起那些因食用“三聚氰胺”有毒物质而伤亡的婴儿,回想起有了伤亡数据后,行政机关才启动风险评估程序时,我们不能再容忍这种以人的生命健康为代价的技术操纵。为了防止类似的错误不再发生,食品安全风险评估组织的治理结构必须遵循独立性原则。
  二是从食品安全风险评估作为一项科学事业的本质属性出发,要求治理结构的设计遵循独立性原则。由于从本质而言,食品安全风险评估是技术专家求助于技术理性和专门化知识来计算某一物质对目标组织的危害可能性的活动,由此,这是一种在功能上有别于实施食品安全风险规制职能的行政机关的活动的。毕竟,科学可提供对风险规制决定有价值的信息,但科学本身并不能发出规制决定应当如何作出的指令。在风险评估时,压倒性的价值是准确性,即准确的确定某一食品安全危害发生的客观概率。而立法者设计食品安全风险评估组织治理结构就是要确保专家委员会能客观和真实的揭示食品安全的风险,以便为作为决策者的行政机关提供依据。而行政机关实施食品安全风险规制时还会考虑其他因素。“规制机构的决定作出过程,这一过程必须考虑政治、社会、经济、工程中与风险有关的信息,以开发、分析和比较各种规制选项并选择适当规制方案回应潜在的长期健康危害。”它“不可避免地要求对诸如风险的可接受性和控制性成本的合理性等问题作出价值判断”。由此,如果治理结构的设计使得专家委员会依附于作为食品安全风险规制者的国家行政机关,或者能够被风险食品生产经营企业所轻易俘获,或者将风险评估的职能与风险规制的职能混为一团,那么专家委员会所做出的风险评估建议必将是不公正的和不科学的,科学也将被“滥用”或“操纵”。
  3.透明性原则
  透明性原则主要针对专家委员会的运行机制而言。笔者在这里所提出的透明性原则,至少包括五层含义:一是专家委员会实施的风险评估活动的全过程都应当向有关国家机关以及社会公众公开,除非依据法定的保密规则,不允许公开。二是为了具有透明性,专家委员会提供的科学建议应当具有可理解性(特别是能够为社会公众所理解)和可复制性与可验证性(能够为国内外同行专家所重复实施)。三是只要有可能,专家委员会所使用评估方法应当保持前后一致。四是专家委员会所作出的科学建议活动的程序应当基于公认的最佳实践标准,比如,同行评审和异议监督。五是当专家委员会被要求在有限的时间内(比如,遇到紧急情况时)提供科学建议时,应当对科学建议所具有的不确定性做出解释和说明。
  之所以将透明性作为治理结构改革的一项原则,主要是基于监督专家委员会的评估活动,确保其对公共利益负责所需要。既然专家委员会的委员是食品安全风险评估的权威,那么为何还需要对他们的活动加以监督。这一方面是由科学内在局限性所致。对此,有学者将之概括为六个方面:专家容易被其所属专业的已有智慧蒙蔽双眼,没有意识到现阶段知识不是终极知识;专家过于自信,不愿意改变自己观点,甚至在面对像他们一样资深的专家的不同观点时,也不愿低头;建立学科传统智慧的学术共同体成员,会格外倾向于保护本学科不受挑战;专家会同时受雇于一些工业企业和政府机构,专家会把或多或少偏袒雇佣企业的顾问意见向政府机构提供,从而造成政府被顾问、被企业俘虏的现象;专家有时候没有意识到其拥有的知识实际上是井蛙之见,在一个领域的成功让他们以为自己的观点在其他领域也同样奏效;专家往往有一种奇怪的反民主意味,对专业技术、知识的关注,容易造成对同样重要甚至更重要的非技术问题(如谁获益、谁在承担代价)的排斥。由于食品安全风险评估作为一种科学活动,当然难以摆脱一般意义上的科学活动所具有的内在局限性。
  另一方面,如前所述,食品安全风险问题本身也具有相当复杂性和不确定性,这使得专家的评估活动会产生一些人为的误差,甚至出现失误。对此,有学者认为包括四个方面。专家委员会所具有的这些局限性,当然需要接受社会公众、利害关系人和同行专家的监督和评价。而依据透明性原则来设计治理结构就是为了有效实现对专家委员会活动的监督,避免科学可能因政治和经济的理由而被运用或滥用,保证风险评估结论符合科学有效性的标准,让专家委员会对公众负责,从而赢得公众信任。这正如有学者所指出的:“通过公开的决策程序,将使原本黑盒子式的政策形成过程处于大众舆论监督的阳光下,降低了行政官僚图利自我或他人的可能,强化了责任监督机制,增进了民众对于政府的信赖”。尽管这一观点主要针对行政机关而言,然而同样适用于专家委员会的行为。

出处:清华法学

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