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我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机及其克服
戚建刚, 易君 
上传时间:2015-3-12
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[摘  要]:我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机既体现在作为行为中,也体现在不作为行为中,突出表现为社会对其作出的风险评估结论持不信任态度原因在于:科学顾问缺乏科学上的卓越性和独立性及其活动缺乏透明性需要设计公正和科学的科学顾问成员的遴选制度广泛和有效地支撑其开展风险评估工作的网络体系精密和完整的利益声明规则合理和全面的食品安全风险评估活动的公开等制度来有效克服科学顾问的合法性危机。

[关键字]:食品安全,风险评估,科学顾问,合法性危机

[正 文]

虽然不同国家和地区对食品安全风险评估的科学顾问具有不同的称谓,比如,在美国,食品安全风险评估的科学顾问是食品建议委员会和食品与药品管理局的科学委员会;在欧盟,是欧洲食品安全管理局的科学委员会和科学小组;我国食品安全风险评估科学顾问则是食品安全风险评估专家委员会与食品安全风险评估中心。虽然称谓不同,但它们都应当承担相似的制度功能,即增强食品安全风险评估结论的科学性,进而保障食品安全风险管理决策的合法性。然而,与欧盟及美国的食品安全风险评估科学顾问制度相比,由于我国的食品安全风险评估科学顾问制度起步比较晚,理论研究相当欠缺,积累的经验也相对不足,因而在实践中引发了诸多问题,致使社会公众对该项制度产生了严重的不信任,也削弱了行政机关所作出的食品安全风险管理决策的科学性。由此,亟需从食品安全法制的视角探究治理我国食品安全风险评估科学顾问的具体之道。围绕该问题,笔者主要从以下三方面展开论述。

  一、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之突出表现

  我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机,既体现在他们对特定食品实施风险评估的情形之中,也表现在社会公众需要他们积极对某一食品实施风险评估时,他们却不作为或迟延作为的情形之中。对于前一种情形,可以称为“作为行为”中的合法性危机;对于后一种情形,可以称为“不作为行为”中的合法性危机。

  (一)“作为行为”中的合法性危机

  尽管到目前为止,我国食品安全风险评估科学顾问从事的食品安全风险评估实例并不多,然而,从这些为数不多的风险评估实例中不难发现,他们已经陷入了合法性危机,突出表现为社会公众和同行专家对科学顾问作出的风险评估结论持怀疑和不信任的态度,而对制度的信任是人们服从该制度的心理基础,也是制度具有生命力的动力机制。因而,缺乏公众信任的食品安全风险评估科学顾问自然不会得到公众的支持,科学顾问中的专家也被戏称为“砖家”。有时,甚至连行政机关自身也不得不不采纳科学顾问所作出的风险评估结论。比如,针对一些人大代表和学者对我国全民食盐强制加碘策略的科学性的质疑,201047日,卫生部致函国家食品安全风险评估专家委员会,要求对膳食中碘对健康的影响进行评估。2010514日,国家食品安全风险评估委员会发表《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》报告。该报告的基本结论是,继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。20107月,卫生部依据该风险评估报告,作出由于我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险而继续实施食盐强制加碘策略的决策。应当指出,《食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》是我国食品安全风险评估委员会首次就重大食品安全问题的潜在风险作出的评估。然而,该风险评估报告一出炉,就遭到不少同行专家和社会公众的强烈质疑与反对,有学者甚至认为该风险评估报告是“一场魔术”,而卫生部以及食品安全风险评估科学顾问是“魔术师”。然而,值得玩味的是,2011831日,卫生部发布《食用盐碘含量》标准,规定从2012315日起,食盐碘含量将不再“一刀切”,各地可以根据当地人群实际碘营养水平,在规定范围内浮动添加。显然,《食用盐碘含量》标准的修改从反面证明了此前国家食品安全风险评估委员会发布的风险评估报告的科学性之不足。又如,作为2010年我国食品安全重大议题之一的面粉增白剂存废之争(化学物质过氧化苯甲酰、过氧化钙的俗称),终因卫生部于20101214日就撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙公开征求意见,而暂告停歇。卫生部于公开征求意见过程中发布《关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况》,以权威的官方信息宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准,以及在此限量下使用的安全性,这是具有科学意义的风险评估结论。它是卫生部依据食品安全风险评估专家的意见作出的结论。然而它同样受到同行专家和社会公众的批评与质疑;同时,卫生部的决策也未完全依据该评估结论。既然是具有科学性的风险评估结论,那么就应当作为卫生部决策的依据,既然在面粉中使用安全限量之内的过氧化苯甲酰不会对人体带来健康风险,那么卫生部就应当作出坚持在面粉中可以使用安全限量之内的过氧化苯甲酰的决定,然而,卫生部却作出了一年过渡期后彻底废除面粉添加剂的决定。再如,2012111921世纪网报道,第三方检测显示酒鬼酒中的塑化剂含量超标高达260%,由此引起社会公众强烈恐慌。两天之后,国家质检总局、卫生部和国家食品安全风险评估中心有关负责同志公布,“国家食品安全风险评估中心根据国际通用风险评估方法和欧洲食品安全局推荐的人体可以耐受摄入量,以媒体报道的酒鬼酒中塑化剂含量为1.08mg/kg计算,按照我国人均预期寿命,每天饮用1斤,其中的塑化剂不会对健康造成损害”。显然,这一意见属于科学意义上的对酒鬼酒中安全限量的塑化剂的风险评估结论,理应受到社会公众和同行专家的尊重,然而,社会公众和同行专家对此并不接受。这既表现为酒鬼酒的股票在复牌当日就遭股民大量抛售而跌停,同时也殃及整个白酒行业板块,也表现为该结论正日益受到社会公众和专家学者的诘难。这是因为,20116月卫生部签发的551号文件《卫生部办公厅官员通报食品及食品添加剂中邻苯二甲酸酯类物质最大残留量的函》规定塑化剂的最大残留量为0. 31mg/kg,卫生部的这份文件中所规定的限量值是基于风险评估的结果,可是,国家食品安全风险评估中心的负责人却认为超过该文件规定最大残留量近3倍的酒鬼酒,每天饮用1斤也不会对人健康带来损害,这显然与卫生部之前所规定的限量值相矛盾。而据新浪网的一份题为《白酒塑化剂事件是否对你有影响》的调查,自国家食品安全风险评估中心发布评估意见的3天之内,就有近3万人参与其中,对于四个选项:担心影响健康,将逐渐戒酒并劝告身边亲友;无所谓,身体已经被苏丹红、地沟油等练得百毒不侵;不受影响,而且中国是酒文化,饮酒量无法自己控制;相信权威部门,每天饮用白酒不超过1斤就没问题。参与调查者投赞成票的比例分别是:54.7%、33.1%、6.3%和5.9%,也就是说,参与调查的社会公众极为不信任国家食品安全风险评估中心发布的评估意见。

  (二)“不作为行为”中的合法性危机

  在实践中,其合法性危机还表现为不作为或迟延作为,对于一些其危害性在科学上存在争议的食品没有给出权威性的评估意见,对于一些事关社会公众重大健康风险的食品,则迟迟未实施风险评估,由此所带来的负面后果毋庸置疑。比如,对于转基因食品安全的风险评估,我国的食品安全风险评估科学顾问至今尚未作出科学的评估结论。然而,在科学界,对于转基因食品安全的风险,一直存在广泛的争议以及许多不确定性,诸如,它们对生命结构改变后的连锁反应不确定;导致食物链潜在风险不确定;污染、增殖、扩散及其清除途径不确定等。可是,一些转基因食品生产企业基于巨大的商业利益考虑,一方面发布转基因食品对人体不存在健康风险的评估报告,另一方面则大量种植和销售非法的转基因作物和食品,对此,2011428日的《每日经济新闻》、429日的《华夏时报》、《经济观察网》、《中国新闻网》以及《中国经营网》等媒体作了详细披露。这些媒体报道所揭问题着实让社会公众担心,其中,有两个问题值得深究:一是为农业部抽检不合格,从而遭到“封杀”的超级玉米品种,都是经国家农作物品种审定委员会审定通过的“合格”产品,比如,“登海605”、“登海662”等;二是在安全性未加以明确之前,违法的转基因食物已进入多地多个品种的儿童食物,比如,惠氏“S-26爱儿素婴儿配方豆粉”、伊利“胡萝卜营养米粉”、含有转基因水稻Bt63成分的米饭等等。而这两个问题都指向对转基因作物或食品的风险评估。换言之,如果对这些转基因作物或食品,我国食品安全风险评估科学顾问在事先能作出客观、中立的科学评估,就不会产生一系列可能侵害社会公众及公共利益的后果。可是,我国食品安全风险评估科学顾问对之一直沉默不语。又如,在20089月三鹿问题奶粉全面披露之前的3个月,在国家质检总局食品生产监督司网站上,就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况。然而,食品安全风险评估科学顾问并没有启动对三鹿问题奶粉的风险评估,因而无法确切掌握三鹿问题奶粉的社会危害性,也就没有采取及时和有效的防范措施。等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时,已经是在9月中旬了,错过了治理三鹿奶粉危机事件的关键3个月,这不仅在客观上加速了三鹿奶粉集团的灭亡,也加重了对消费者的损害。再如,前述酒鬼酒,甚至是整个白酒行业中的塑化剂事件。由于在201156月间,我国台湾地区发生因塑化剂而引发的重大食品安全危机,波及数百家厂商、千余项产品,岛内民众更是一度谈“塑”色变,在这种背景下,20116月中国酒业协会因获知白酒产品中含有塑化剂有关信息,要求相关企业查清白酒中的塑化剂产生来源,当年12月又发布通知要求白酒企业进一步提高食品安全意识,20124月,协会再次强调严控白酒产品塑化剂含量。从理论上讲,既然我国台湾地区发生了塑化剂事件,而我国大陆的酒业协会也已经反复强调查清和严控相关白酒企业中的塑化剂,那么我国的食品安全风险评估科学顾问应当有所作为,积极主动地对白酒的塑化剂安全限量进行风险评估,然而,他们一直无所作为,直到2012111921世纪网进行相关报道之后,才匆匆发表意见。可是,社会公众已经对他们的意见持不信任态度。其他事关社会公众重大健康风险的食品,比如,食品中的反式脂肪酸、镉的膳食暴露等,食品安全风险评估科学顾问至今也未给出明确的科学评估建议。

  二、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之原因分析

  以上分析表明,我国食品安全风险评估科学顾问已经陷入了合法性危机,那么他们陷入合法性危机的原因何在?纵观在实践中所暴露出的问题,笔者认为可以归纳为以下几方面。

  (一)科学顾问缺乏科学上的卓越性

  专家权威是一种建立在科学理性基础上异于传统强制性的知识话语权。正是由于缺乏科学上的卓越性,才使我国食品安全风险评估科学顾问权威的根基受到动摇,社会公众难以信任他们能够作出科学的风险评估结论或者他们自身能够对社会需求作出积极的回应。那么我国的食品安全风险评估科学顾问为何会缺乏科学上的卓越性?一些学者将其中的原因更多地归咎于食品安全风险问题在客观上的复杂性和食品安全风险评估科学自身的局限性。“任何参与为风险决策提供信息的科学家都不会对事实的不确定性感到意外。认识数据的局限性是基本的科学训练”。然而,笔者认为,这一原因是包括欧盟及美国在内的世界各国食品安全风险评估科学顾问都普遍存在的,而科学的食品安全风险评估科学顾问法律制度的一个重要目的就是尽可能化解这种因复杂性和局限性所带来的难题,于是才对食品安全风险评估科学顾问的卓越性提出严格、甚至是苛刻的要求。由此,从法制建设角度而言,我们需要从我国现行的规范食品安全风险评估科学顾问的法律制度层面来分析导致他们缺乏科学上的卓越性的具体原因。

  1.缺乏一整套严格和公正的程序制度来招聘和遴选最高水准的科学专家组成食品安全风险评估科学顾问。对于我国食品安全风险评估科学顾问的成员的招聘和遴选程序及其所应具备的专业水平,《食品安全法》及其实施条例、《食品安全风险评估管理规定(试行)》都没有规定。对于作为科学顾问组成部分的食品安全风险评估专家委员会的专家的条件,《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第13条作了规定。其中,涉及专业水平的条件有三项:即从事专业技术工作,具有副高级以上专业职称(副高级职称者需具有博士学位),年龄在65岁以下(院士除外),身体健康;具体从事食品安全风险评估工作,或者从事与食品安全风险评估相关的工作;业务水平突出,在国内相关专业领域具有较高的学术威望,或者具备丰富的工作经验。对于食品安全风险评估中心的专家的条件,现有法律规范及卫生部的规范性文件都没有规定。而对于这些专家的招聘和遴选程序,也缺乏法律规范依据,这表明行政机关在遴选和聘请科学顾问的专家方面,实际上存在着非常大的自由裁量空间。例如,关于我国第一届国家食品安全风险评估专家委员会的成员组成,在卫生部官方网页上只能看到专家委员会的成立决定、拟入选以及最终确定入选名单的公示通知,对于专家的选择标准、程序、方式等问题仅有一句话:即“第一届风险评估专家委员会是在有关部门、科研机构和大专院校推荐的专家中,按照多学科组成、代表性和独立评估等原则产生的,并向社会进行了公示”。

  2.缺乏严格的质量保障程序来确保科学顾问所作出的风险评估结论具有可靠性。基于食品安全风险本身的复杂性以及科学顾问专家知识的局限性,为确保科学顾问所作出的评估结论经得起同行专家和社会公众的诘难和质疑,就需要一整套严格的质量保障程序来确保科学顾问的评估结论是权威和可靠的。对此,我国现行法律规范却处于空白状态。而在食品安全风险评估科学顾问法制比较发达的地区,则已建立比较完善的制度。例如,欧洲食品安全管理局的四阶段质量保障程序:一是自我评估:欧洲食品安全管理局的科学委员会使用自我审查的形式来确保持续性地遵循相同的步骤以实施每一次科学评估,比如,确保所有的科学数据被清楚地描述和参考、在规定的期限之内达成共识等;二是内部审查,欧洲食品安全管理局的一个内部审查小组对经自我评估程序的科学结论作第二次复查,该小组会提出修改建议;三是外部审查,欧洲食品安全管理局通过建立外部独立的专家小组来对其内部的质量审查程序加以审查,外部专家小组会提出建议;四是质量管理年度报告,欧洲食品安全管理将内部和外部的审查建议汇编成质量管理年度报告,该报告的作用是增强其工作程序的质量,并在其官方网站上公布。

  3.缺乏完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系来有效地支撑科学顾问开展高质量的风险评估工作。因为食品安全风险评估科学顾问不能在真空中从事食品安全风险评估工作,需要大量精确的信息和专业化的科学知识与数据,所以在法律上需要安排一种确保科学顾问开展高质量的风险评估工作的支撑体系,也就是完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系。然而,对于这样一种支撑体系,我国现行相关法律规范并没有较为科学的规定。唯一的依据是《食品安全风险评估管理规定(试行)》第8条和第4条的规定。根据第8条第1款的规定,食品安全风险评估专家委员会无权收集需要评估的食品的风险信息和数据,而是由卫生部来提供,即卫生部根据食品安全风险评估的需要组织收集有关信息和资料。可是,卫生部如何收集信息和资料呢?于是,根据第4条的规定,由卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。那么,其他国家行政机关又如何提供信息和数据呢?根据第8条第2款的规定,国务院有关部门和县级以上地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门应当协助收集前款规定的食品安全风险评估信息和资料。通过分析这些条款可以发现,目前支撑我国食品安全风险评估科学顾问开展高质量的风险评估的信息网络体系是十分脆弱的。理由在于:一是将大量的食品安全风险信息源排除在该体系之外。我国的现实情况是,主要的食品安全风险评估信息和数据存在于食品生产和经营企业、各类行业协会、以及农村和乡镇。按照现行的网络体系,这些最重要的食品安全风险信息源却被排除在外。二是虽然规定了国务院有关部门和县级以上地方政府有关部门应当协助卫生部收集信息,但这些部门到底有哪些?通过什么途径协助、不协助的法律后果是什么,协助的期限是多少等问题,则没有规定。三是虽然规定了由卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据和技术信息的收集,但现行的食品安全风险评估技术机构在人员、编制、经费等方面都存在不足,比如,它只是一个事业单位,只有总共200多个编制,目前全国只有一家等。至于它如何与中央和地方其他相关食品安全风险监管机关沟通和联络,如何获得这些机关的协助等重要问题,现行法律都没有规定。

  (二)科学顾问缺乏科学上的独立性

  专家的本质特点是价值中立,以确保专家能够忠实于公共利益,在不受外部影响的情况下来实施食品安全风险评估的独立性制度,是实现其科学上的卓越性的最重要手段,同时,也是赢得社会公众和其他同行信任的重要因素。《食品安全风险评估管理规定(试行)》第6条规定:“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估,保证风险评估结果的科学、客观和公正。任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。”《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第19条规定:“专家委员会根据卫生部下达的风险评估任务,按照相应程序独立开展风险评估工作。”由此可见,我国有关食品安全风险评估的法律规范及其他规范性文件已经明确了专家独立、客观、公正地进行风险评估的基本原则,然而,这些原则性的规定根本无法为食品安全风险评估工作的独立开展提供强有力的和可以操作的保障。在现实中,缺乏独立性保障的食品安全风险评估科学顾问的成员,既可能被政府潜在的权力运行规则所牵制,成为“傀儡”专家,也有可能成为利益集团的代言人,成为被管制者借以捕获管制者的工具。具体而言,我国食品安全风险评估科学顾问存在依附性的情形主要体现在以下两个方面。

  1.对行政机关的依附。虽然《食品安全风险评估管理规定(试行)》第6条规定食品安全风险评估专家委员会独立实施风险评估,但令人感到困惑的是,该管理规定的其他诸多条款却让食品安全风险评估专家委员会严重依附于行政机关。比如,第7条规定,国家食品安全风险评估专家委员会开展食品安全风险评估任务的来源由卫生部下达;第10条规定,对于国家食品安全风险评估计划和优先评估项目的确定,由卫生部决定;第12条第1款规定,对于根据卫生部下达的评估任务,国家食品安全风险评估专家委员会提出风险评估实施方案,需要报卫生部备案;第12条第2款规定,对于在实施风险评估过程中,需要进一步补充信息和数据的,国家食品安全风险评估专家委员会需要向卫生部提出数据和信息采集方案的建议。而第15条和第18条甚至进一步规定,对于风险评估的结果和报告,国家食品安全风险评估专家委员会应当及时向卫生部报告;对于食品安全风险评估结果的公布,则由卫生部依法向社会公布。显然,这些条款严重削弱了食品安全风险评估专家委员会的独立性。而从实践中来看,以第一届国家食品安全风险评估专家委员会的组成情况为例,进行评估的42名委员绝大多数都来自国家部委的下属机构,委员会委员由卫生部选聘,分别来自于各有关医药院校、科研单位、药检部门及医院各不同专业。至于我国科学顾问的另一组成部分—食品安全风险评估中心,则直接属于事业单位,受国家行政机关的领导和监督。因为国家食品安全风险评估中心建立了理事会,是食品安全风险评估中心的决策监督机构,负责中心的发展规划、财务预决算、重大事务、章程拟订和修订等事项,按照有关规定履行人事等方面的管理职责,并监督食品安全风险评估中心的运行。而卫生部是食品安全风险评估中心理事长单位,国务院食品安全办、农业部为副理事长单位,工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门为理事单位。虽然从理论上而言,让食品安全风险评估科学顾问依附行政机关的初衷正是为了科学决策,但是行政机关的决策思维和使命与科学顾问的工作思维和使命并不一致,有时,甚至完全相反。面对强大的行政权力,科学顾问往往丧失独立性,他们被称作“御用专家”,科学也就变成了政治的工具。

  2.缺乏保障科学顾问忠实于公共利益和客观地科学事实的具体制度。尽管《食品安全风险评估管理规定(试行)》第71012条等条款使得食品安全风险评估科学顾问依附于行政机关,但这并不必然导致科学顾问一定不能忠实于科学事实,可是,如果缺乏保障科学顾问忠实于科学事实的具体制度,那么则根本无法实现客观、公正和独立。这是因为,食品安全风险评估科学顾问成员的中立性本身只是一个假设,他们具有经济人动机,“经济人”或“理性人”的基本行为动机是获利,追求的是个人效用、利润的最大化,这种在评估过程中的自利取向往往会埋下损害他人及公众利益的祸根。依据公共理论选择逻辑,由于专家行为的灵活性以及自利动机的强烈刺激,当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时,他们的行为实际上也是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化,而不是其声称的最大限度地增进公共利益。然而,对于此类保障科学顾问忠实于科学事实和公共利益的制度,我国现行的法律规范没有规定。虽然《国家食品安全风险评估专家委员会章程》在第15和第17条第(四)项有所规定,但是这些规定极为原则,缺乏可操作性,比如,如何认定“可能与自身利益相关的风险评估工作”中的“利益”,由谁来认定,以及通过何种程序认定等,都没有规定。

  (三)科学顾问的活动缺乏公开透明性

  我国食品安全风险评估科学顾问的评估结论若要获得社会公众和同行专家的信任与支持,还需要遵循公开和透明的法律规则。这是因为,如果他们的活动是不为公众所知的或者在很大程度上不为公众所知,公众难以监督他们的行为,对其信任自然会大打折扣。这正如有学者所指出的:“通过公开的决策程序,将使原本黑盒子式的政策形成过程处于大众舆论监督的阳光下,降低了行政官僚图利自我或他人的可能,强化了责任监督机制,增进了民众对于政府的信赖”。尽管这一观点主要针对行政机关而言,然而同样适用于我国食品安全风险评估科学顾问的行为。可是,现行的关于食品安全风险评估科学顾问的法律规范对此仅作了极为有限的规定,即《食品安全风险评估管理规定(试行)》第18条规定,卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果。此外,通过对食品安全风险评估中心网站公开的仅有的3份食品安全风险评估报告—《食品中丙烯酰胺的危险性评估》、《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》、《苏丹红危险性评估报告》—的分析和梳理可以发现,对于每一项食品安全风险评估科学建议的目标和适用范围的信息,参与食品安全风险评估的专家名单(除《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》注明了专家组和工作组名单外),评估的议程和时间,关于科学建议的会议纪要、少数派成员的意见,这些科学建议被拒绝或修改的理由等信息均未涉及,也没有公开;对于某一食品安全风险作出评估建议时,所使用的任何既定的指南、数据质量标准、默认假设、决定标准以及对于任何偏离既定规定的做法的理由等信息,用以识别相关数据和其他信息的方法,作出科学建议所依据的数据来源信息,适用或排除某些数据的标准的信息等公开较少且不全面和完整;对于作出科学建议时所涉及的不确定性和差异性的信息以及对其进行解释说明的信息等并未一同公开。显然,我国食品安全风险评估科学顾问的行为依然主要是黑盒子式活动,离全过程的透明和公开还有非常遥远的距离。

  三、克服食品安全风险评估科学顾问合法性危机之食品安全法制度

  以上对我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机突出表现及其原因的分析,其实揭示了我国《食品安全法》以及其他规范科学顾问的相关法律规范,既没有考虑对科学顾问的中立性、权威性、透明性的诉求,也没有关注科学顾问的专家知识可能被滥用的机制,其结果将可能是:专家角色的“空洞化”和“符号化”与专家知识滥用同时存在,科学顾问作出的科学建议及科学绩效也会陷入民众的不信任之中。然而,来自欧盟和美国等食品安全风险评估科学顾问法制比较发达地区的理论与实践的经验告诉我们,担负提供食品安全风险评估科学建议职责的科学顾问若要获得其他政府机构以及公众的信任,食品安全风险评估科学顾问的法律制度的设计者至少会遇到这样一些难题:如何确保他们所提供的评估建议具有科学上的卓越性?如何确保他们是在一种忠实于公共利益的独立的状态下作出评估意见,或者如何克服他们在经济利益上存在的或明或暗的偏见并防止行政机关和其他组织的干涉?如何让他们在透明和公开的条件下提供科学意见?这些问题恰恰是目前困扰我国食品安全风险评估科学顾问的制度设计者的难题,也是我国科学顾问出现合法性危机的原因。由此,笔者在适当借鉴和合理改造发达国家地区的法制经验基础之上,提出克服我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机之具体的食品安全法制度。

  1.设计公正和科学的食品安全风险评估科学顾问成员的遴选制度。公正和科学的遴选制度是确保科学顾问能够作出高质量的风险评估报告,并获得公众和同行专家信任的基础性制度。对于这项制度,我国现行法律规定得相当不足,一些关键的环节缺失。笔者认为,一项完整的公正和科学遴选的制度至少应当包括四个环节:一是适格的候选人的评价标准。对此,《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第13条规定了3项,笔者认为,这3项标准是不够的,还需要加上两项:即具有跨学科的,最好是国际化背景的专业经验,以及具有娴熟的食品安全风险评估信息的沟通技巧。二是遴选程序。对此,我国现行法律规范没有明确规定。笔者认为,它应当包括五个阶段:(1)卫生部运用多种媒体和新闻手段,向全国范围内发布遴选科学顾问成员的公告。(2)卫生部组织专家对申请人申请的有效性进行形式上的审查。(3)卫生部组织专家对适格的候选人进行实质上的评价。(4)卫生部确定最佳候选人的入围名单。(5)卫生部从入围名单中任命候选人。三是科学顾问成员的更新程序。对此,《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第17条规定了专家委员会委员资格终止的情形,第18条简单规定了专家委员会委员每届任期为五年。笔者认为,这里至少需要规定:更新成员的情形,比如辞退、辞职或任期届满;需要履行的更新程序,比如,食品安全风险评估专家委员会主任向卫生部提出建议,卫生部根据遴选程序选择新成员等步骤。四是与遴选相关的候选人的身份信息的保障。笔者认为,这一点对于确保有足够优秀的候选人来参加遴选程序非常重要,因而需要作出规定,比如,有权获得这些候选人身份信息的主体,主体需要遵守的法定义务等。对于这四个环节,笔者建议卫生部或者食品安全风险评估专家委员会通过发布规范性文件的方式来加以规范。就像欧洲食品安全管理局通过两个内部指引—《关于协助食品安全管理局的科学工作的科学委员会、科学小组和外部专家的成员的选择决定》与《关于科学委员会、科学小组以及它们的工作团体的建立和运作决定》—来法制化那样。

  2.设计广泛而有效地支撑科学顾问开展风险评估工作的网络体系,或者各类合作性制度。此类制度类似于科学顾问安放在全国各地的手足或耳目,帮助其快速和高质量地实施风险评估。笔者认为,未来的法律制度设计至少应当包括以下合作性制度:一是建立利害关系人协商平台来开展合作。卫生部自身或者委托食品安全风险评估中心实施该项合作制度。这项制度是食品安全风险评估中心与各类利益团体进行合作的主要制度安排。卫生部应当通过一项指南,详细规定食品安全风险评估中心与各类利益团体之间合作的具体制度。比如,该平台的职责与任务、平台的构成、平台的主席、平台的会议制度与工作方法和资金等内容。二是建立食品安全风险评估咨询平台来实施合作。咨询平台是国家食品安全风险评估中心与地方行政机关之间开展合作的关键性制度,以实现两者之间的食品安全风险信息和数据的共享。笔者认为,卫生部可以在卫生行政系统内建立食品安全风险评估咨询平台,并通过指南的方式规定咨询平台的各项制度,比如,咨询平台的成员构成、出席会议规则、独立性、保密性、透明性、秘书、会议的召集、议程、法定人数与投票、结束争议、书面程序、解释与会议所使用的语言、工作小组、会议记录和文件的发送以及补助等。三是建立食品安全风险评估各类网络联络点来实施合作。网络联络点可以视为咨询平台的有机组成部分,因为咨询平台的成员是借助于网络联络点来开展具体的任务。它的主要使命是就与食品安全风险评估相关的科学事项来支持咨询平台的工作,从而支撑国家食品安全风险评估中心工作。网络联络点可以设在全国的各类研究机构、大学、食品生产和经营企业、医院、乡镇和村的卫生所等,使触角能够延伸到非常广泛的领域。卫生部也应当通过内部指南的方式来规定网络联络点与咨询平台开展合作的制度,比如成员构成、主要使命、经费来源、会议制度等。

  3.设计精密和完整的利益声明规则,确保科学顾问成员严格依据公共利益来实施风险评估,不受其他组织的利益和意志的影响。笔者认为,如要较为有效地实现独立性原则,应当建立科学和完整的利益声明规则,即应当通过法律规则的方式规定,科学顾问的成员在从事食品安全风险评估活动时承诺与该活动不存在直接或间接的利害关系。对于我国科学顾问的制度设计者而言,利益声明规则可能显得陌生,对于它的功能或许持怀疑态度,然而,从欧洲食品安全管理局的经验来看,利益声明规定对于确保科学顾问成员的独立性以及获得社会公众和其他国家行政机关的信任非常有效。对此,欧盟《统一食品安全法》第37条首先规定了两种类型的利益声明,即利益的年度声明和利益的特别声明。该法规定,欧洲食品安全局的管理委员会、咨询论坛的成员和执行主任应当制作一份承诺宣言和一份利益宣言,以表明不存在违反他们独立性的直接或间接利益,这些申报应当每年以书面形式作出。科学委员会和科学小组的成员应当制作一份承诺宣言和一份利益宣言,以表明不存在违反他们独立性的直接或间接利益,这些申报应当每年以书面形式作出。管理委员会成员、执行主任、咨询平台成员、科学委员会和科学小组的成员以及参与工作小组的外部专家,在每次会议时都应当声明不存在任何与议程项目有关而影响其独立性的利益存在。而《关于利益声明的独立和科学决策规则》等指南则进一步具体化了欧盟《统一食品安全法》第37条的内容。这些指南不仅增加一种利益的声明类型,即利益的口头声明—是对利益的年度声明和利益的特别声明的补充,在每一次会议开始之前,欧洲食品安全局的成员应当口头声明可能损害其独立性且与相关会议议题有关,但尚未在利益的年度声明和利益的特定声明中加以声明的利益事项。此外,欧洲食品安全局对利益声明的诸多相关事项还进行了明确规定,比如,对所涉及的关键术语,像利益、利益冲突、经济利益、研究经费、相关利益,作了较为详细的界定;规定了利益声明和评估的原则;规定了三种类型的利益声明中所需要声明的利益类型;规定了如何对三种类型的利益进行审查;规定了对成员个人资料的保护等等。笔者认为,我国可能并不需要完全照搬欧洲食品安全管理局的这些利益声明规则,但不能忽视这些规定的功能,即旨在通过实施具有可操作性的利益声明规则来保证欧洲食品安全局的成员能够忠实于公共利益,避免受其他组织的不良影响,从而独立实施风险评估。由此,适当借鉴其中的一些利益声明规则类型,比如年度利益声明和口头利益声明,对于确保我国食品安全风险评估科学顾问的独立性是十分有益的。

  4.设计合理和全面的食品安全风险评估活动公开和透明的制度。如前所述,现行的食品安全风险评估公开制度仅仅是结果公开,而且由卫生部来公开,作为具体作出风险评估的科学顾问无权自行公开。笔者认为,这种公开制度显然无法满足社会公众和同行专家的知情权,也难以获得他们的信任和支持,我们需要一项合理和全面的食品安全风险评估活动公开和透明的制度。该项制度的内容至少包括四个方面:一是首先要取消由卫生部统一来公开食品安全风险评估信息的做法,科学顾问有权在遵守相关保密规定的前提下,自行公开食品安全风险评估信息。二是确立卫生部和科学顾问公开信息的原则,即全过程都应当体现透明性,而不仅仅是最终的科学建议或结论应当向社会公开;透明和公开的信息具有可理解性(特别是能够为社会公众所理解)和可复制性,从而能让其他专家来验证。三是规定需要重点公开的事项.比如.每一项食品安全风险评估结果的目标和活用范围信息,具体而言该评估结果的背景以及需要回答的问题;评估结果所针对的对象和范围,包括被评估的活动、事项或危害,被暴露的人群,对评估范围加以限制的理由等。又如,对某一事项作出评估结果时,所使用的任何既定的指南、数据质量标准、默认假设、决定标准以及对于任何偏离既定规定的做法的理由等信息。再如,用以识别相关数据和其他信息,包括文献调查的范围和标准的方法,科学顾问的议程和时间,关于评估结果的会议纪要、少数派成员的意见等等。四是要对公开性与保密性之间的关系加以规范化。这首先需要明确公开和透明是基本原则,而保密是例外。科学顾问所从事的风险评估活动的信息应当最大限度地公开或让公众获得,而只有在具有正当的法定理由情况下,最小数量的信息才能被保密。其次,即使对于依法应当保密的信息,如果为了保障社会公众健康的需要,该类信息也应当公开,保密的要求将被解除,社会公众有权及时获得该类信息。再次,规定某一信息是否应当保密时所需要考虑的因素:比如,公开是否会给个体或公司带来经济损失或不正当的赢利;公开是否会严重干扰科学顾问的活动;公开是否会违反现行有效的法律等。最后,要规定保密的方式,比如,科学顾问的成员应当签署一份书面声明以表明遵守保密的义务,并且,这种义务一直持续到其职责的终止。

  应当指出,以上四项制度是克服我国食品安全风险评估科学顾问合法性危机的主要制度,其他制度,比如,类似于欧洲食品安全管理局的风险评估质量评估制度、科学顾问的经费保障制度、科学顾问的集体决策且成员之间享有平等发言权制度等,都能在一定程度上发挥相应的功能。可以说,通过这些制度的有效运作,我国的食品安全风险评估科学顾问将走出合法性危机,从而获得社会公众和同行专家的高度信任,也能为食品安全风险管理决策提供充分的科学保障。

【注释】 *本文系教育部人文社会科学研究青年项目“合作式食品安全风险规制及其体制化研究”(项目编号11YJC820092)、教育部新世纪优秀人才支持计划“应急行政的兴趣与行政法制改革”(项目编号NECT-1 1-0745)的阶段成果。

[作者简介]戚建刚,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,法学博士。易君,中南财经政法大学法学院应急法学研究所博士生。

See 21 C. F. R. § 14. 100g)(2)(ii)(2009).

See 21 C. F. R.§14.100a)(2)(2009).

参见欧盟《统一食品安全法》第28条。

参见《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第13条。

参见《食品安全风险评估管理规定(试行)》第4条。

See Peters, E. and Slovic, P. , The Springs of Action: Affective and Analytical Information Processing in Choice, Vol. 26, Pers. Soc. Psychol.Bull, 2000, pp. 1465-1475.

参见陈鸣等:《碘盐致病疑云》,载《南都周刊》2009731日。

参见中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会:《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》,资料来源于国家卫生计生委食品安全标准与监测评估司网:http://www. nhfpc. gov. cn/sps/s3585/201007/a4ce7825135d4603afl5dac1b2ela433. shtml,最后访问时间:20121118日。

参见慕盛学:《〈中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估〉里的10个魔术》,资料来源于新浪论坛:http://forum. book. sina. com.cn/thread-3922548-1-1. html,最后访问时间:20121119日。

参见吴鹏:《食盐碘量标准将浮动各地可据人群水平浮动添加》,资料来源于食品伙伴网:http://www. foodmate. net/news/guonei/2011/09/191674.html,最后访问时间:20121120日。

参见沈岿:《风险评估的行政法治问题—以食品安全监管领域为例》,载《浙江学刊》2011年第3期。

参见中央电视台《经济半小时》:《面粉增白剂存废藏利益博弈关键人物态度转弯》,资料来源于和讯新闻网:http://news. hexun.com/2010-10-23/125227168-html,最后访问时间:20121123日。

《食品安全法》第16条规定,食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

201131日,卫生部等6部门作出《关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》(20114号),规定从201151日起,禁止在面粉生产中添加过氧化苯甲酰、过氧化钙。

参见陈强等:《质检总局公布酒鬼酒塑化剂检测结果》,载《潇湘晨报》20121122日第A09版。

参见窦媛媛:《媒体四问白酒塑化剂:塑料桶装白酒能不能喝》,资料来源于新浪网:http://news. sina. com. cn/c/2012-11 -22/150725639315.shtml,最后访问时间:20121123日。

前引

参见新浪调查:《白酒塑化剂事件是否对你有影响?》,资料来源于新浪网:http//survey. news. sins. corn. cn/result/74373. html? f = 1 ,最后访问时间:20121124日。

参见沈孝宙主编:《转基因之争》,化学工业出版社2008年版,第49-70页。

参见李泽民:《中国密集调研转基因生物安全东北已现非法转基因作物》,资料来源于金融界网:http://finance. jrj. com. cn/industry/2011/04/2906559855090. shtml,最后访问时间:20121119日。

参见董悦:《超级玉米遭农业部封杀登海种业全年业绩或受损》,资料来源于金融界网:http,//finance. jrj. com. cn/industry/2011/04/2906559855090-4. shtml,最后访问时间:20121119日。

参见董悦:《27个玉米品种被农业部限令年内退出孟山都、登海榜上有名》,资料来源于金融界网:http://finance. jrj. com. cn/indus-try/2011/04/2906559855090-3. shtml,最后访问时间:20121119日。

参见董悦:《违法转基因食物已进人多地儿童食物链》,资料来源于金融界网:http://finance. jrj. com. cn/industry/2011/04/2906559855090-2. shtml,最后访问时间:20121119日。

参见董悦:《中国转基因专家的背景和中立性遭受严重质疑》,资料来源于金融界网:http://finance. jrj. com. cn/industry/2011/04/2906559855090-1. shtml,最后访问时间:20121119日。

See Shumei Chen ,Sham or Shame:Rethinging the Chinas Milk Power Scandal from a Legal Perspective, Vol. 12, Journal of Risk Research,No. 6. 2009 , pp. 725-747.

参见李耳:《致命危机:酒鬼酒塑化剂超标260%》),资料来源于21世纪网:http://www. 21cbh. com/HTMI/2012-11-19/wNMzA3XzU2NDcwNA. html,最后访问时间:20121123日。

参见徐文新:《专家、利益集团与公共参与》,载《法律科学》2012年第3期。

参见章剑锋:《食品安全问题何以无解—专访国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石院士》,载《南风窗》2010年第17期。

[]费斯科霍夫等:《人类可接受风险》,王红漫译,北京大学出版社2009年版,第20-21页。

参见《卫生部办公厅关于成立第一届国家食品安全风险评估专家委员会的通知》(卫办监督函[2009] 1019号),资料来源于卫生部办公厅网:http://www. moh. gov. cn/mohbgt/s9976 /200911 /447 3 5. shtml,最后访问时间:20121118日。

参见王锡锌、章永乐:《专家、大众与知识的运用—行政规则制定过程的一个分析框架》,载《中国社会科学》2003年第3期。

参见前引

刘悼:《论食品安全管理法治化》,载《法学》2012年第8期。

参见钱再见、李金霞:《论科学决策中的专家失灵及其责任机制构建》,载《理论探讨》2006年第4期。

即专家委员会委员应当主动回避可能与自身利益相关的风险评估工作。

即专家委员会委员存在以下情形之一的,经专家委员会报请卫生部批准,按照有关程序终止其委员资格:……(四)以专家委员会委员名义从事相关商业活动或在公共场合发表有悖于专家委员会决议的言论的。

See Marshall J. Breger, Government Accoutibility in the Twenty-First Century, 57 U. PITT. L. REV. 1996, pp. 425-428.

参见王锡锌:《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服—以美国〈联邦咨询委员会法〉为借鉴》,载《法商研究》2007年第2期。

See Evan Selinger Robert P. Crease, eds. The Philosophy ofExcpertise,New York: Columbia University Press, 2006, pp. 1--45; See Jeff-rey D. Kovac, Essay, Science, Law, and the Ethics of Expertise, 67 Tenn. L. Rev. 397pp.402-4032000.

参见戚建刚、易君:《论欧盟食品安全风险评估科学顾问的行政法治理》,载《浙江学刊》2012年第6期。

See EFSA, Decision of the Executive Director Concerning the Selection of Members of the Scientific Committee, Scientific Panels and External Ex-perts, http://www. efsa, europa. eu/en/keydocs/docs/expertselection. pdf,最后访问时间:20121125日。

See EFSA, Decision Concerning the Establishment and Operations of the Scientific Committee and Panels, http://www. efsa. europa. eu/en/keydocs/docs/paneloperation. pdf.,最后访问时间:20121125日。

它是指受食品安全风险评估科学顾问的风险评估工作直接或间接影响的个体或团体,比如,消费者团体、非政府组织、市场运营商,食品制造商,分销商或加工者和科学专业人士等。

See EFSA, Decision of the Executive Director implementing EFSAs Policy on Independence and Scientific Decis-Making Processes regarding De-clarations of Interests, http://www. efsa. europa. eu/en/keydocs/docs/independencerules. pdf 

出处:北方法学

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